編者按
    3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》正式對外發布，提出將鐵道部并入交通運輸部，設立中國鐵路總公司，組建國家鐵路局。規定國家鐵路局對中國鐵路總公司履行監管職能。
    緊接著，中央政府門戶網站公布了《國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定》，這標志著我國的鐵路體制改革又向前邁出了重要一步。從方案的具體內容來看，成立7個地方鐵路監管局，確定了具體的人員編制，這些都進一步凸顯出了國家鐵路局在監管方面的職能。
    然而目前來看，中國鐵路總公司仍然是一個超級壟斷的央企巨無霸，屬于正部級別，而國家鐵路局屬于副部級。國家鐵路局該如何處理與鐵路總公司的關系？一個副部級單位怎樣才能對正部級單位實行有效監管？
●鐵道部經濟規劃研究院研究員 孫林：
必須嚴格依法監管
    改制后的中國鐵路總公司不具有對其他鐵路企業的行政支配權。但是中國鐵路總公司控制著全國近70%的鐵路線路里程、絕大部分的客運運營權，在鐵路運輸市場中處于事實上的壟斷地位。其所擁有的全國鐵路路網調度權，使得其他鐵路企業不得不受制于中國鐵路總公司；中國鐵路總公司作為合資鐵路公司的主要控股股東也對公司具有股份控制權。因此，如何保證這些鐵路企業能夠獨立經營、開展競爭是政府監管部門的責任。
    國家鐵路局作為國家的行政管理機構，其監管的對象是所有的鐵路運輸企業。但由于中國鐵路總公司處于壟斷地位，因此是監管的重點。要實施國家鐵路局對中國鐵路的有效監管，必須完善相應的監管法規。
    鐵路監管立法的目標，是為建立健全鐵路運輸市場公平競爭新秩序提供法律保障。圍繞這個目標，明確監管的原則、內容、程序與方式，真正做到鐵路監管工作有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，實現依法行政、依法監管。
    鐵路監管的內容，主要是鐵路市場主體的經營行為，包括6個方面：一是國家鐵路局通過對鐵路市場主體的進入與退出的監管，維護鐵路運輸生產秩序；二是對鐵路運輸價格監管，防止鐵路企業亂收費、亂漲價；三是對不正當競爭與壟斷行為的監管，避免中國鐵路總公司利用自身的壟斷地位對其他鐵路企業的公平競爭、互聯互通等基本運輸權利的侵害；四是對鐵路運輸安全的監管，切實落實國家的安全法規，保障鐵路運輸安全；五是對運輸服務質量的監管，不斷督促鐵路企業提高運輸服務質量；六是對技術標準的管理。這也是國家鐵路局行政管理的重要內容，無論是鐵路基礎設施還是運輸工具，都必須符合國家規定的技術標準。對于違反標準規定的行為，國家鐵路局有權依法作出處理。
    國家鐵路局要通過嚴格的監管執法，切實維護鐵路運輸生產秩序。對于違反監管法規的行為，必須依法作出處理。在目前情況下，如何保證鐵路運輸市場主體的公平競爭、保障鐵路運輸安全以及不斷提高運輸服務質量，是國家鐵路局監管工作的重點。監管部門應當保障其他鐵路運輸企業參與全國鐵路調度活動的權利，確保鐵路運力資源能夠做到公平、公正地分配。同時也要進一步完善監管程序，賦予被監管對象相應的申訴權，以維護自己的合法權益。
●北京交通大學法學院 張長青、段宇楠：
鐵路監管需有的放矢
    關于國家鐵路局能不能管鐵路總公司的問題，這是不容置疑的，正副部級別不會成為政府實施監管的障礙；關于該如何管的問題，答案則是鐵路總局應寬嚴相濟、有的放矢，科學、合法、合理監管，保證中國鐵路總公司的自主經營真正實現的同時，實現全社會的福祉最大化。
    首先，該管的一定要管。
    在鐵路運營安全、質量方面。《國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定》（以下簡稱《鐵路局規定》）強調要加強對鐵路運營中的安全、質量的監管。從國際經驗看，英國、法國等國家鐵路進行分拆和私營化之后，負債率進一步上升，對國家補助的索取增加，事故率上升，安全性和服務質量嚴重下降。而我國的鐵路運輸安全、工程質量安全和設備質量安全事關重大，直系國計民生，無疑更需進一步落實對安全、質量責任的監管，防患于未然。審慎監（即政府外部監管）無疑是行之有效的選擇。在安全與質量問題上，國家鐵路局不可念舊情而心慈手軟。
    在社會責任承擔方面。行政機構的外殼蛻去后，鐵老大悄然轉身，以企業法人身份示人。《中華人民共和國全民所有制工業企業法》和其章程是鐵路總公司的行為準則，表面上看，中國鐵路總公司除了規模異常龐大，與其他國有獨資企業無異。然而鐵路畢竟不是尋常之物，不能完全交予市場聽之任之。
    鐵路承擔著提供公共服務的艱巨使命，而贏利卻是企業的永恒目的所在，因此二者難免沖突。在過去，由于自身的國家機關性質，原鐵道部不得不為公共利益讓步，因此物價飛漲的今天，火車票并沒有太大的漲幅；如今中國鐵路總公司完全可能出于其巨額債務壓力對火車票漲價，或在承擔公益性運輸責任時“缺斤少兩”。國內已有不少專家對此問題表示擔憂，而我國又尚未以明確的法律、法規對企業承擔社會責任進行強制約束。因此，也需要一個政府職能部門在旁敲打提醒、苦口婆心，時時警惕。
    其次，不該管的絕不亂管。
    《鐵路局規定》第一條“職能轉變”中的第一款“取消的職責”，取消了國家鐵路局的15項職能。這些職能主要體現在鐵路運營業務事項（如開行客貨直通列車、辦理軍事運輸和特殊貨物運輸、專用線與國鐵接軌、工程及設備報廢、日常清產項目核資、基建大中型項目工程施工、監理、物資采購等）的審批及從業資質（超限超長超重集重承運、工業產品制造等）的認定與審批方面。這正反映了“政企分開”的改革初衷。政企不分是原鐵道部的多年詬病，此次市場化改革，目的之一即在于形成“政府依法管理、企業自主經營、社會廣泛參與”的鐵路發展新格局。鐵路總局對鐵路總公司在某些領域擁有法定監管職權，然而卻無權染指企業的內部經營運作事宜。
●石家莊鐵道大學經濟管理學院 張俊勇：
勿以行政級別論監管
    國家鐵路局 “三定”編制塵埃落地后，鐵路總公司機構編制也緊跟著敲定。對于副部級的國家鐵路局能否有效監管中國鐵路總公司，無論是業界還是坊間都充滿了擔憂。
    任何 “管得住”與 “管不住”的命題都難以推敲。國家鐵路局履行職能的核心之一在于安全監管。按照改革要求和分工，中國鐵路總公司承擔安全主體責任，國家鐵路局承擔安全監管責任，各自承擔各自的責任，出了問題便于問責。圍繞著鐵路運輸安全、工程質量安全和設備質量安全的監管管理，兩者的目標是一致的，誰都不能以國家和人民的生命財產安全為兒戲。高度重視安全工作，這為鐵路局在鐵總履行行政監管職能提供了保證。
    國家鐵路局幾個司級機構的設立也體現了其工作的重點和核心。綜合司 （外事司）有權代表政府進行新聞發布、行業監測和統計。鐵總再大，也是行業中的一員，無權代表全行業。其他司對鐵總的監管也是有所側重，諸如科技與法制司所負責的鐵路技術標準，整個國家只能采用統一的標準才能充分發揮路網優勢，這是技術本身所要求的；諸如安全監督司和運輸監督管理司以運輸安全為主要抓手；工程監管司和設備監督管理司都要為安全生產和運輸提供最根本的保證。從國家鐵路局的職責來看，可謂有“虛”有 “實”， “虛”的方面在于規章制度、發展規劃、技術標準；而 “實”的方面則主要集中在安全監管上。這種 “虛”與“實”相結合的方式或可能為繼續深化改革做好鋪墊。
    鐵路總公司的確攤子很大，資產也很大。有媒體稱，它的資產相當于5~6個中石油，10個國家電網。如果任憑鐵路局對鐵總的資產管理、經營運作等也進行管理，那就絕對有越俎代庖之嫌。即使交通運輸部也有對鐵總的行業管理的責任，但鐵總資產的驗資與審核只能由財政部來決定。明確各自的職能和范圍，讓政府和市場都發揮作用才是改革的意義所在。
    1991年的 《鐵路法》已經明顯地落后于這個時代，與現實差距太大，與鐵路改革的方向差距太大，有些法律條文已經完全過時。而有些新情況、新問題則并不能通過《鐵路法》來解決。可以說在鐵路領域出現了很多的立法空白。盡快修訂、出臺新的相關法規的呼聲甚高。改革的路很長，改革的制度紅利也會逐步釋放。隨著改革的深入，大力推行去行政化，從法律上明確每一方義務和責任，將監管與被監管納入法制的軌道才是未來發展的道路。