□蔣嘯冰
    在我國物流業界有很多長途運輸車輛被改裝成為“變形金剛”，車廂大小可以根據載貨不同需要進行伸縮調節。這些“變形金剛”是物流企業或個體車主賺取利潤的“秘密武器”，同時也是高速公路的“安全殺手”。
    5月8日，交通運輸部發布《收費公路管理條例（修正案征求意見稿）》 （以下簡稱 “管理條例”）以來，引起社會廣泛的關注。其中各界討論最熱的是收費公路擬允許延長收費年限問題，免費通行被指“羊毛出在羊身上”。其實，仔細分析征求意見稿的內容，還有一些其他有關收費期限和收費標準的條款也值得關注和探討，甚至頗有玩“變形金剛”的味道。特別是收費期限，似乎可以“千變萬化”。
“變形金剛”之一：特許經營協議包含 “批準的收費期限與收費標準”
    第十一條第三款提及“批準的收費期限和收費標準以及調整的具體方式”是特許經營協議的內容之一。這種特許經營協議的約定，個人理解有二：其一，特許經營協議已經就收費期限、收費標準以及對這些期限和標準進行調整的具體方式等進行了約定；其二，或者是在簽訂特許經營協議時，收費期限和收費標準已經得到了“批準”，同時對調整的具體方式也進行約定。
    不管哪一種理解，對于新建收費公路項目而言，在特許經營協議中提前約定“批準的收費期限和收費標準”是不妥的，因為此時項目可能尚未開工，與收費期限測算緊密相關的投資總額、融資成本等參數以及工程項目實際投入運營時間等都存在未來變數。況且管理條例本身對收費期限、收費標準及調整方式等已有明確的條款規定。
    因此，在特許經營協議中約定收費期限是應該的，但對收費標準只做管理條例框架下的原則性規定或許更妥。
    “變形金剛”之二：
    免費通行政策直接掛鉤延長收費年限
    對于經營性公路的收費期限，第十四條第二款增加規定：“國家實施免費政策給經營管理者合法收益造成影響的，可以通過適當延長收費年限等方式予以補償�！边@是目前爭議最大的一個條款。
    其實，爭議的核心不是是否延長收費年限的問題，而是怎么樣“適當”延長的問題。“適當延長”是一個很模糊、而且彈性空間很大的概念，這是一個神秘的“變形金剛”。人們普遍關心的是，如果每年免費通行20天，按天計算，而收費公路“適當延長收費年限”最后是按“年”來計算，這是不合理的。
    假定每年免費20天，經營期內有20年執行免費政策，那么，是否可以明確以20×20=400天為基本參數來確定延長收費期呢？考慮到節假日流量比平時多，從補償經營者利益損失的角度，是否可以限定一個延期倍數呢？這樣就假設以400天為基本參數，假設以3倍為延期倍數，即可確定延長收費期1200天。雖然延期時間還是很長，但更容易令人接受。這里有個建議，即延長收費期內的執行免費通行政策帶來的損失不得再通過延長收費期限進行補償，否則就可能陷入周而復始、永無窮盡的延期循環了！
    此外，這種因免費通行政策帶來的收費年限延長部分是否也包含在管理條例規定的經營性公路的最長收費期限25年之內呢？如果包含在內，那么這個延長期限形同虛設，經營者利益無法保障；如果不包含在內，意味著收費年限肯定會超出25年，那么，該政策的實施在很大程度上是對管理條例本身的突破和傷害。因此，這個“變形金剛”需要更科學、更明確、更細化的規范。
    “變形金剛”之三：
    高速公路改建擴容可以調整收費年限
    第十四條第三款：“高速公路因改建擴容增加投資需調整收費年限的，可依據本條例有關規定重新核定�！�
    高速公路改建擴容，與新建工程項目類似，從法律流程上來講，仍然必須從投資方的招投標選擇開始，涉及到的“有關規定”很多。因此，這個“變形金剛”的能量很大，問題也比較復雜。其中，最核心的問題是收費年限該如何調整。
    假定某收費期限為25年的高速公路在收費到第23年的時候來進行改建擴容，在改建和擴容的部分不能單獨設立收費站的情況下，又該怎么調整該高速公路的收費年限問題呢？兩年肯定是不夠的，大于兩年的話，該高速公路的收費年限就突破了管理條例規定的經營性公路的收費期限最長不得超過25年的規定。同時，這一條款有可能成為諸多高速公路在收費年限即將到期時謀求延長收費年限的“殺手锏”。因此，這個“變形金剛”需要更加嚴密、科學和明確的管控。
    “變形金剛”之四：轉讓政府還貸收費權可以延長收費期限
    管理條例第二十一條修改為：“轉讓政府還貸公路權益中的收費權，不得提高車輛通行費標準，但可以申請延長收費期限，延長的期限不得超過5年�！北仍瓉碓黾恿恕安坏锰岣哕囕v通行費標準”的要求，但在延長收費期限問題上沒有做調整。
    該條款的延長收費期限問題雖然不是新增的，但也應屬于“變形金剛”的范疇，也可能會使政府還貸公路收費權轉讓變為一種延長收費期限的手段，并有可能導致突破管理條例規定的政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年的規定。
    假定某政府還貸高速公路收費期限為15年，結合管理條例第二十二條“超過收費期限2/3的收費公路不得轉讓”的限制性規定，經營方A在第3年末轉讓一次，接手方B申請延長3年，B還可以收取15年；接收方B在經營3年左右又轉讓一次給C，接手方C可以申請延長3年，那么C仍然可以收取15年，至此該公路實際收費年限為A3+B3+C15=21年，而且在收費期限2/3（即滿10年）之前C還可以繼續通過轉讓將收費期限延展下去。通過這一“變形金剛”方式，如無法律與條例的明文規定，政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年的限制最終有可能被突破。
    “變形金剛”之五：
    還貸、經營期滿后還可以收費
    管理條例第十四條第四款規定：“還貸、經營期滿后，除由公共財政承擔養護費用的以外，高速公路可按滿足基本養護管理支出需求的原則收取通行費，收費年限可按照公路的兩個大修周期進行核準。”同時，第十六條第三款規定了收費標準原則：“對于還貸、經營期滿后的高速公路收費標準應當根據養護及運營管理成本確定�！边@兩條規定也是值得商榷的“變形金剛”。
    個人理解，非由公共財政承擔養護費用的高速公路在還貸、經營期滿后仍然收取通行費，而且收費年限是按公路的兩個大修周期進行核準。那么，問題有三：
    其一，既然還貸、經營期滿，高速公路的廣告經營權、服務設施經營權帶來的收益如果能夠滿足養護費用的情況下，為何還要靠收費來承擔養護費用呢？
    第二，這個收費主體應該如何確定呢？是由此前的高速公路經營者自然“繼承”，還是重新招標確定？
    第三，鑒于高速公路本身養護工作的長期性，兩個大修周期的收費年限完了以后是否還可以收費呢？如果不收，道路基本養護管理必須由公共財政承擔才行，否則意味著這部分高速公路依然可以長期收費。這些問題都是需要進一步明確。
    關于還貸、經營期滿后的高速公路收費標準問題，第十四條、第十六條都提出了收費標準問題。但都只考慮了滿足基本養護管理的成本支出需求問題，均沒有考慮高速公路還長期存在廣告經營收益和服務設施經營收益問題。因此，即使要考慮收費標準，是否應當遵循高速公路包含廣告經營收益和服務設施經營收益在內的總體收益與養護管理成本支出統籌考慮的原則呢？
    此外，在第十六條第三款中，沒有“除由公共財政承擔養護費用的高速公路以外”的條件限制，似乎所有高速公路在還貸、經營期滿后仍可以收費，顯得不嚴謹。而且與管理條例第四條“全部由政府投資或者社會組織、個人捐資建設及養護管理的公路，不得收取車輛通行費”容易產生理解上的沖突。
    “變形金剛”之六：
    高速公路可以 “邊建設邊收費”？
    管理條例第二十五條第二款規定“收費公路不得邊建設邊收費”。但按照與此相關的第十四條第三款理解以及一般常識，高速公路在改建擴容建設期間還是會對非改建擴容部分進行收費的。從這個意義而言，改建擴容建設期間的高速公路整體應屬于“邊建設邊收費”行為。
    因此，在已經增加了第十四條第三款的情況下，第二十五條第二款也應適當修訂完善，更顯嚴謹。
    以上筆者結合管理條例修訂稿征求意見稿，圍繞收費公路的收費期限進行了初步的探討�？傮w感覺有二：一是征求意見稿中圍繞收費公路延長收費期限問題開了很多口子，使得收費期限和收費標準問題變成了“變形金剛”，很容易突破管理條例本身規定的收費公路最長收費年限——這本身也許沒有問題，問題是要有嚴謹、明確、細化的措施把每個口子管控好；二是征求意見稿中對收費標準考慮的因素更多的是經營方成本相關的諸多方面，而對收費公路除收費權以外的高速公路的廣告經營權、服務設施經營權帶來的收益方面并未提及，雖然這部分收益也需要成本付出，但肯定有利潤支撐，因此至少也應統籌考慮在內，特別是在還貸、經營期滿后的收費標準制定方面。因此，作為物流從業者，不僅希望高速公路上的“變形金剛”車輛能夠銷聲匿跡，而且也希望收費公路收費管理條例中的“變形金剛”條款越少越好。
    當然，筆者從管理條例的征求意見稿中也看到了更多利好物流發展的方面。比如對符合國家規定的整車合法裝載鮮活農產品運輸車輛免交車輛通行費，推行聯網收費和電子不停車收費，規定技術等級為二級以下（含二級）的公路不得收費等。這對于現代物流的高效運行與健康發展，都有很大的促進作用。
    我們相信，《收費公路管理條例》通過此次廣泛征求各方面意見修訂后，將更加符合我國社會經濟的發展趨勢，更加有利于打造快捷高效、貼近民生的社會物流大環境。