□ 尹欣張長青
    針對日益嚴(yán)重的交通擁堵問題，北京市政府正研究制定的交通擁堵費政策可謂一石激起千層浪，引起了社會公眾的強烈討論。交通擁堵費，是國家有關(guān)權(quán)力機構(gòu)在交通擁堵時段對通過部分道路的車主所收取的一定費用。其本質(zhì)上是一種交通管理需求的經(jīng)濟手段，目的是為了減少擁堵路段的交通負荷以保障道路的通暢。交通擁堵費制度并非我國首創(chuàng)，新加坡、倫敦、斯德哥爾摩等城市對此早已實行多年且成效顯著。
    從北京的實際情況出發(fā)，通過對交通擁堵費政策進行深入分析，其對于解決北京當(dāng)前嚴(yán)重的道路擁堵問題似乎可以起到一定的緩解作用。
    首先，交通擁堵費制度有其合理性。生活中當(dāng)出行者開車上路時，自己獲得了便利，但與此同時其產(chǎn)生的道路擁堵卻造成了其他出行者的不便利。單一的出行者可代表私人利益，而其他多數(shù)出行者則代表公共利益。當(dāng)私人利益與公共利益發(fā)生沖突時，當(dāng)今中國法治理念的潛在社會價值取向是限制私人利益以保護公共利益，體現(xiàn)的是以社會利益作為行為的價值評判基點。在一定程度內(nèi)限制個人的權(quán)利、以達到個人利益和社會利益的協(xié)調(diào)的社會本位思想。根據(jù)社會本位思想的要求，在兩種利益沖突時政府需要采取一定的措施對個人權(quán)利加以限制，而以收取交通擁堵費的形式對私人財產(chǎn)所進行的約束則恰好體現(xiàn)了這種限制。再者，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，外部性、交易成本、個體理性與集體理性的沖突的存在，使得交通擁堵問題不能單純通過市場的自我調(diào)節(jié)加以解決，這時需要政府采取適當(dāng)手段對市場失靈問題加以修正。而收取稅費手段是政府進行市場規(guī)制的常用手段之一。據(jù)此，交通擁堵費作為其中一類費用從經(jīng)濟法學(xué)角度分析也有其存在的合理性。
    其次，北京實行交通擁堵費制度有其必要性。北京獨特的“攤餅”式路網(wǎng)結(jié)構(gòu)以及城市規(guī)劃不合理因素，使得在上下班高峰時段連接城市中心與外環(huán)地區(qū)的二環(huán)、三環(huán)道路成為“堵車重災(zāi)區(qū)”。根據(jù)北京市交通委員會最新發(fā)布的城市交通運行報告，可知北京市二環(huán)內(nèi)平均行車速度只有22.4km/h，已屬于嚴(yán)重擁堵等級。報告同時指出2013年上半年，北京市工作日高峰時段平均交通指數(shù)為5.0%，較2012年同期上漲6.4%。從9月份開始，高峰期交通擁堵非常明顯，晚高峰交通擁堵現(xiàn)象更為突出，首都北京也據(jù)此成為了名副其實的“首堵”北京。在這種情況下，若想從根源解決交通擁堵問題就要改變現(xiàn)在的城市布局以及改善出行結(jié)構(gòu)，但當(dāng)前無論是改變現(xiàn)有的城市格局，還是修建公共交通設(shè)施都需要較長時間，都可謂“遠水解不了近渴”。那么征收交通擁堵費制度未嘗不可以成為緩解當(dāng)務(wù)之急的有益嘗試，作為解決北京交通擁堵問題的權(quán)宜之計。雖然此權(quán)宜之計只是“治標(biāo)不治本”，但其可以治標(biāo)帶動治本，為治本贏得時間的形式在治理北京交通擁堵上發(fā)揮一定的積極作用。
    再者，北京推行交通擁堵費政策有其可行理由及客觀條件。目前，世界上很多城市都采用經(jīng)濟杠桿，提高汽車的使用成本的辦法來引導(dǎo)私家車的使用。而北京市車輛個人保有率及車主對私家車的依賴程度均較高，折射出汽車使用成本較低的現(xiàn)實。征收交通擁堵費則會增加私家車的使用成本，繼而降低車主對私家車的依賴程度而改變自己的出行方式，將會大大提高整個城市交通的出行效率。另外，從2004年開始，北京已經(jīng)進行了9個階段的緩解交通擁堵綜合治理工作。通過增加道路密度，改善城市微循環(huán)，增加公共交通建設(shè)、改善換乘、提高交通管理智能化水平等綜合手段來緩解交通擁堵，并取得了一定的效果。因此，北京目前的立體化交通體系可以承擔(dān)因征收擁堵費而轉(zhuǎn)移出來的交通需求。在技術(shù)層面上，電子收費系統(tǒng)在我國已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用，且我國的機動車管理數(shù)據(jù)庫也正日趨完善，因而該政策的實施在技術(shù)層面也沒有阻礙。
    最后，國外征收擁堵費政策的成功案例為北京相關(guān)制度的構(gòu)建提供了有利借鑒。例如倫敦實行的交通擁堵收費政策被國際上認(rèn)為是向道路使用者收費的最佳實踐之一。最初，倫敦實施該政策的區(qū)域僅覆蓋了22平方公里的空間范圍。其具體規(guī)定是：執(zhí)行時間為周一至周五的7：00至18:00。在這個時間范圍內(nèi)，如果是非免除限制的車輛 （免除限制的車輛包括傷殘駕駛者駕駛的車輛、生活在限制區(qū)域的居民駕駛車輛、替代燃料車輛等）進入限制區(qū)域，其注冊人就必須支付10英鎊的費用。據(jù)評估，2008年，該政策已使倫敦市交通擁擠狀況比2002年減輕了26%，同時提高了城市公交的利用率和效力。在該政策實施之初，倫敦新增了300輛新的公交車輛，同時公共交通基礎(chǔ)設(shè)施也在不斷得到改善。在2005年和2006年，政府將因該政策的執(zhí)行而籌集到的1.22億英鎊的凈收益資金重新投入到公共交通部門使用。正是因為倫敦科學(xué)合理的制度設(shè)計使得征收交通擁堵費政策達到了理想效果，這為北京征收交通擁堵費的可行性分析和制度構(gòu)建提供了寶貴經(jīng)驗。
    解決城市交通問題是一個漫長的過程，需要足夠的努力和時間。征收交通擁堵費對北京擁堵問題只能起到短期的緩解作用，而且這種緩解作用若要真正得以實現(xiàn)，還需要系統(tǒng)化的制度設(shè)計。否則其不僅不能達到預(yù)期理想的社會效果，而且極有可能淪為政府創(chuàng)收的新手段。
    （作者單位為北京交通大學(xué)法學(xué)院）