編者按：長期以來，鐵路投融資改革一直處于“只聞樓梯響，不見人下樓”的窘境。在鐵道部負(fù)債率日漸上升、融資狀況極為嚴(yán)峻的形勢下，投融資體制改革亟待突破。
    今年3月份，國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中特別提出，要完善和落實(shí)促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施，打破壟斷、放寬準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路、能源等領(lǐng)域。日前太中銀鐵路掛牌轉(zhuǎn)讓8%股權(quán)，即有可能成為繼羅定鐵路100%股權(quán)公開轉(zhuǎn)讓后的民資進(jìn)入鐵路的第二單交易。而一直被鐵道部牢牢掌控的鐵路建設(shè)主導(dǎo)權(quán)，終于在城際鐵路的建設(shè)上開始向地方傾斜。此外，鐵道部此前一直醞釀的鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，目前已獲國家發(fā)改委批復(fù)。
    這是否意味著鐵路投融資改革將實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展？解決鐵路融資難題的關(guān)鍵因素是什么？怎樣進(jìn)一步推進(jìn)投融資改革？敬請關(guān)注本期《高端對話》。
關(guān)鍵是建立保障投資者利益的機(jī)制
    新一屆鐵道部確實(shí)改變了上一屆鐵道部在所有新建鐵路項(xiàng)目，包括城際鐵路建設(shè)上都要有控股地位的做法，這是開明和理性的舉動(dòng)。但這不能說明鐵道部的投融資改革將實(shí)現(xiàn)大突破。 
    投融資改革的關(guān)鍵是要建立能夠保障投資者利益的體制、機(jī)制，鐵路投融資體制是鐵路管理體制的一個(gè)有機(jī)組成部分，在鐵路政企合一體制不發(fā)生重大變化的情況下，投融資改革不可能實(shí)現(xiàn)大突破。 
    第一，投資者的利益沒有法律保障。《鐵路法》中就沒有如何保障外部投資者權(quán)益的相關(guān)條款。在外部投資者的權(quán)益沒有法律保障的條件下，關(guān)心自身經(jīng)濟(jì)利益的投資者是不會(huì)貿(mào)然進(jìn)入鐵路的。進(jìn)入鐵路的主要是更關(guān)心本地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施條件，而對投資收益的關(guān)注程度較差的地方政府。 
    第二，在鐵路仍然維持政企合一的管理體制條件下，鐵道部具有政府和企業(yè)的雙重身份。作為政府，鐵道部是規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定者、鐵路建設(shè)和運(yùn)輸活動(dòng)的監(jiān)管者；作為企業(yè)，鐵道部是國鐵的代表。在規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的制定上、監(jiān)管活動(dòng)中，鐵道部必然向國鐵傾斜。路外投資者的利益是難以保證的。最典型的案例是，鐵道部一紙命令就收回了路外企業(yè)的4.6萬輛鐵路自備車，改變了游戲規(guī)則。 
    第三，鐵路是網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，社會(huì)資本投資建設(shè)的鐵路，勢必要與既有的國鐵網(wǎng)絡(luò)相互連通。而鐵道部一直堅(jiān)持所謂路網(wǎng)完整性和統(tǒng)一調(diào)度指揮，社會(huì)資本建設(shè)的鐵路通過多少重車，通過多少空車，以及排進(jìn)多少空車完全依靠鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮，其運(yùn)輸收入水平在很大程度上由鐵道部決定，無法獨(dú)立從市場獲得收入。 
    第四，現(xiàn)行收入清算制度無法保障投資者利益。按照鐵路運(yùn)輸進(jìn)款清算辦法，目前18個(gè)鐵路局在其管轄區(qū)內(nèi)的運(yùn)輸收入歸自己所有。但大部分貨物是發(fā)送到其他路局，因運(yùn)量和地理?xiàng)l件的不同，各鐵路局的運(yùn)輸成本存在很大差異。于是鐵路局間跨局運(yùn)輸收入由鐵道部按一定的系數(shù)進(jìn)行清算，即通過交叉補(bǔ)貼來平衡18個(gè)鐵路局的收入。各鐵路局的收益在很大程度上取決于鐵道部確定的清算系數(shù)，社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的運(yùn)輸收入也只能按這種辦法獲得，無法獨(dú)立從市場獲得收入。 
    上述四個(gè)方面的原因說明，鐵路投融資改革涉及了更深層次的體制、機(jī)制問題，沒有改革的大動(dòng)作，僅限于投融資體制本身是沒有出路的。因?yàn)闊o法保證投資者利益，鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金也注定無法吸引社會(huì)資本。 
利用多層次資本市場實(shí)現(xiàn)鐵路投融資改革
    我國鐵路改革和發(fā)展需要在體制上進(jìn)行創(chuàng)新，即投融資模式創(chuàng)新、建設(shè)管理模式創(chuàng)新和運(yùn)營管理模式創(chuàng)新。投融資模式創(chuàng)新是重中之重，這種創(chuàng)新和突破就是要使我國鐵路實(shí)現(xiàn)投融資主體多元化、投融資形式多樣化、投融資市場多層次的全新特點(diǎn)。 
    據(jù)今年5月2日公布的《鐵道部2012年一季度匯總財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)報(bào)告》顯示，各種投資趨緩，虧損達(dá)69.79億元，總負(fù)債為24298億元，負(fù)債率60.62%，與2011年末的負(fù)債率基本持平。 
    以往鐵道部牢牢掌控著鐵路建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)，造就了社會(huì)公認(rèn)的“鐵老大”，壟斷且管理和運(yùn)行不夠透明，投融資主體和資金來源單一，投融資形式固化保守，渠道支持乏力掣肘，相對封閉式的運(yùn)行模式，還使得各類弊案不斷出現(xiàn)，甚至責(zé)任事故的規(guī)模和損失也越來越大。問題確需解決，但我們也從數(shù)據(jù)中不難看出，該負(fù)債水平總體上講雖近乎臨界，卻也依然可控。同時(shí)縱觀各國鐵路建設(shè)和發(fā)展的歷史情況，目前我國鐵路的整體負(fù)債水平比較適合開始進(jìn)行綜合的配套改革，這也從剛剛結(jié)束的全國鐵路建設(shè)工作會(huì)議精神中得以體現(xiàn)。 
    一、建立起政府宏觀調(diào)控機(jī)制，使得投資主體逐步呈現(xiàn)本國政府、國企、民企、私募股權(quán)投資人、外商、境內(nèi)和境外自然人、甚至包括他國政府等多元化特點(diǎn)。 
    改革開放30多年的巨大成就，已使得我國相當(dāng)一部分民企和自然人具備了一定的投資能力，龐大的民間資本通過正確的引導(dǎo)，完全可以在鐵路等基礎(chǔ)性行業(yè)和領(lǐng)域發(fā)揮積極作用；全球經(jīng)濟(jì)所展現(xiàn)的一體化趨勢，也使得包括他國政府在內(nèi)、外企以及境外自然人等境外資本對中國的投資熱度空前高漲。 
    二、通過專項(xiàng)試點(diǎn)或者組合運(yùn)用，使得投融資形式呈現(xiàn)債權(quán)融資、股權(quán)融資、內(nèi)部融資和貿(mào)易融資、項(xiàng)目融資和政策融資等多樣化特點(diǎn)。 
    尤其是私募股權(quán)融資，不僅可以改善投資者結(jié)構(gòu)，建立起現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，又可降低負(fù)債率，同時(shí)可以使國內(nèi)和國外有利于鐵路發(fā)展的各種戰(zhàn)略資源得以整合和有效配置。 
    剛剛獲批不久、正在批籌和設(shè)立中的鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，就是國家發(fā)改委在國家鐵路總體發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上批復(fù)的采取基金形式集合各種投資主體，以引導(dǎo)各類資本投資鐵路產(chǎn)業(yè)的重大舉措。 
    三、鐵路產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，使得利用多層次資本市場融資成為可能且潛力巨大。 
    當(dāng)前一些鐵路板塊股票的表現(xiàn)和潛力也足以說明，鐵路建設(shè)及運(yùn)營形成的產(chǎn)業(yè)鏈將是資本、技術(shù)、人才的集合，利用信貸市場、債券市場、產(chǎn)權(quán)交易市場、新三板、創(chuàng)業(yè)板、中小板、主板證券市場等多層次的資本市場是鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展之必然。 

推進(jìn)民營化進(jìn)程是一劑良藥
    當(dāng)前，深化鐵路投融資改革十分緊迫，加快民營化進(jìn)程是一劑良藥。 
    途徑之一，鼓勵(lì)民間資本的投入。開放鐵路建設(shè)政策和渠道，吸引社會(huì)的民營資本投資，按照誰投入誰受益的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，并且明確責(zé)權(quán)、清晰產(chǎn)權(quán)，允許投資人獨(dú)資經(jīng)營鐵路項(xiàng)目，提高投資管理效率和服務(wù)質(zhì)量。這樣可以有效地緩解國有鐵路項(xiàng)目單一依賴財(cái)政預(yù)算盤子的融資瓶頸約束，促進(jìn)鐵路投資主體多元化。 
    途徑之二，利用國內(nèi)外兩個(gè)資本市場、國有和民營兩個(gè)資金來源，通過銀行貸款、發(fā)行債券、境外上市和建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，實(shí)現(xiàn)市場化、國際化融資。 
    途徑之三，建立路網(wǎng)儲(chǔ)蓄點(diǎn)，吸納路網(wǎng)資金流。以國有參股民營、民有民營的靈活方式，創(chuàng)建中國鐵路銀行和高鐵銀行，發(fā)展鐵路股份制、民營制的金融業(yè)。 
    途徑之四，進(jìn)行股份制、民營制試點(diǎn)和示范，大力推進(jìn)國有鐵路支線投入項(xiàng)目和地方鐵路投入項(xiàng)目的民營化改制進(jìn)程，通過民營化注入最具活力的社會(huì)資金流。 
改善鐵路投融資市場環(huán)境具有重大現(xiàn)實(shí)意義
    在我國社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段，深化鐵路投融資改革，大力拓展民營資本和外資的投入，解決鐵路發(fā)展的巨大資金缺口，在傳統(tǒng)融資模式的基礎(chǔ)上，積極探索新型的鐵路融資方式，改善鐵路投融資的市場環(huán)境，優(yōu)化多元的投融資結(jié)構(gòu)，這對于發(fā)展鐵路建設(shè)事業(yè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。 
    由于鐵路是國家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，具有投資數(shù)額大、建設(shè)周期長、社會(huì)效益顯著和投資回報(bào)低等特點(diǎn)，在鐵路項(xiàng)目投融資中，長期以政府投資為主，國家財(cái)力投入項(xiàng)目資本金，維持必要的鐵路專項(xiàng)政策性貸款規(guī)模，難于適應(yīng)鐵路快速現(xiàn)代化、高鐵化發(fā)展的需要。 
    隨著財(cái)政體制和金融體制改革的不斷深化，我國鐵路建設(shè)的融資模式已由單一的政府投入、信貸投資，逐步向以擴(kuò)大引納民營資金和吸收外資為重要投資主體轉(zhuǎn)變的市場融資新格局。鐵路項(xiàng)目必然要謀求通過銀行貸款、發(fā)行債券、股票上市和建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，實(shí)現(xiàn)市場化融資。大力鼓勵(lì)有實(shí)力的民營、外資上市公司和企業(yè)投資或經(jīng)營鐵路，拓寬鐵路投融資渠道，發(fā)揮資本市場融資的作用。