□交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通發(fā)展研究中心 褚春超徐萍
    也有國家和地區(qū)對部分路段實(shí)行收費(fèi)，作為調(diào)節(jié)主要通道交通量、優(yōu)化通道資源配置、促進(jìn)公共交通發(fā)展的有效手段。如荷蘭在其主要城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹和烏得勒支四周設(shè)立總共110個(gè)自動收費(fèi)站，通過向進(jìn)城的機(jī)動車收取一定費(fèi)用的方式，“勸阻”駕車者盡量減少不必要的進(jìn)城交通；英國倫敦市長利文斯通宣布從2003年2月17日起，開車進(jìn)入倫敦市區(qū)的車輛，需繳納車輛通行費(fèi)，以緩解市內(nèi)交通的擁擠現(xiàn)象；葡萄牙首都里斯本從2004年下半年開始像倫敦一樣，向進(jìn)入市中心的車輛征收交通擁堵稅；2006年初，美國紐約市政府提出在曼哈頓島實(shí)施道路擁擠收費(fèi)政策的建議，以控制交通量，并減少噪音和污染。
    （三）收費(fèi)多采取特許經(jīng)營的管理模式
    在收費(fèi)公路運(yùn)作過程中，國外普遍采取特許經(jīng)營制度，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營制度有利于明確政府交通主管部門和公路經(jīng)營企業(yè)在公路收費(fèi)經(jīng)營管理中各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，協(xié)調(diào)企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益和政府追求社會效益之間的關(guān)系。通過特許經(jīng)營的模式，收費(fèi)公路經(jīng)營受到政府的監(jiān)管，在允許公路公司獲得合理回報(bào)的同時(shí)，防止獲取超額報(bào)酬。
    （四）收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)靈活性強(qiáng)
    在國外，因收費(fèi)目的和收費(fèi)公路項(xiàng)目的具體情況不同，不同國家間的收費(fèi)公路收費(fèi)期限相差很大，即使是同一個(gè)國家，差異也比較大。在法國、西班牙等主要?dú)W洲國家的公路項(xiàng)目收費(fèi)年限一般在30～60年之間；在美國沒有明確規(guī)定公路的收費(fèi)年限，由政府和投資者在特許經(jīng)營協(xié)議里自行商定。在一些國家或地區(qū)，最長收費(fèi)期限甚至上百年，如加拿大多倫多H407高速公路，收費(fèi)期限99年，至2098年；美國芝加哥高架公路（Skyway）1959年建成開始收費(fèi)，2005年轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)至2104年，實(shí)際收費(fèi)年限達(dá)到145年；美國印地安納高速公路1956年建成開始收費(fèi)，2006年轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)到2081年，共計(jì)收費(fèi)125年。
    在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，費(fèi)率設(shè)定一般考慮項(xiàng)目的投資規(guī)模、交通量、可替代運(yùn)輸方式的服務(wù)水平與價(jià)格、沿線經(jīng)濟(jì)與物價(jià)水平、節(jié)約行使時(shí)間等。但國外，像日本、美國、匈牙利和德國等許多國家，根據(jù)用戶類型、行使里程量、繳費(fèi)方式、行使時(shí)段等的不同，采取了靈活多樣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)惠政策。如日本對在高速公路上行駛里程在100~200公里之間的，超出100公里的部分可優(yōu)惠25%，如果超過200公里，則超過部分可優(yōu)惠30%；對安裝了ETC(電子通行費(fèi)征收系統(tǒng))的車輛實(shí)施收費(fèi)優(yōu)惠；對休息日或節(jié)假日限定最高收費(fèi)等。在匈牙利，對經(jīng)常使用M5號公路的通行者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予40%折扣，對當(dāng)?shù)鼐用駝t給予20%折扣。在德國，對經(jīng)常使用Warnow　Tunnel收費(fèi)公路的使用者給予折扣優(yōu)惠等。
    收費(fèi)公路政策調(diào)整思考
    面對公路事業(yè)發(fā)展的新形勢以及發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，迫切需要基于實(shí)現(xiàn)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)社會福利最大化角度進(jìn)行戰(zhàn)略思考，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，創(chuàng)新工作實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)建管養(yǎng)和改造升級的可持續(xù)發(fā)展之路。目前，社會和行業(yè)內(nèi)熱議的公路“兩網(wǎng)”發(fā)展構(gòu)想給我們提供了思路。本文，針對這一構(gòu)想從深化認(rèn)識、統(tǒng)籌規(guī)劃、完善法律、強(qiáng)化制度等四個(gè)角度進(jìn)行深入剖析，提出具體建議或舉措。
    （一）深化認(rèn)識，引導(dǎo)路網(wǎng)發(fā)展
    引導(dǎo)和促進(jìn)未來公路網(wǎng)健康可持續(xù)發(fā)展，首先要適應(yīng)新形勢深化認(rèn)識，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。具體來說應(yīng)站在公路網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，重新審視現(xiàn)行的收費(fèi)公路政策，積極實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)認(rèn)識轉(zhuǎn)變：（1）從籌集公路項(xiàng)目建設(shè)資金向統(tǒng)籌整個(gè)路網(wǎng)建養(yǎng)資金轉(zhuǎn)變
    交通發(fā)展的階段特征表明，我國高等級公路建設(shè)已經(jīng)由建設(shè)為主，逐步轉(zhuǎn)向了建設(shè)與運(yùn)營養(yǎng)護(hù)管理并重時(shí)代。實(shí)施收費(fèi)公路政策籌措資金，不單要用于公路建設(shè)發(fā)展，同時(shí)要注重對已建公路網(wǎng)的養(yǎng)護(hù)管理，只有這樣才能保障整個(gè)路網(wǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展。（2）從強(qiáng)調(diào)當(dāng)期收費(fèi)行為向注重代際公平原則轉(zhuǎn)變
    目前，收費(fèi)期限設(shè)置的依據(jù)是：政府還貸路還清貸款，經(jīng)營性公路還清貸款加一定的利潤，最長分別不能超過20年和30年。這種制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致收費(fèi)公路建成后的收費(fèi)期與公路使用發(fā)揮效益期不匹配，造成“代際”不公平：一是當(dāng)代交費(fèi)使用者為下一代人使用公路支付通行費(fèi)；二是當(dāng)代投資者為下一代使用者墊付資金投資建設(shè)。對此，國外普遍采用了長期限、低標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)模式，這樣攤薄了收費(fèi)期內(nèi)使用者的成本，也使付費(fèi)者與使用者在長期內(nèi)更趨于統(tǒng)一，體現(xiàn)公平。
    （3）從單一籌措資金向調(diào)節(jié)交通流量等多功能目標(biāo)轉(zhuǎn)變
    對部分路段實(shí)行收費(fèi)，作為調(diào)節(jié)主要通道交通量、優(yōu)化通道資源配置、促進(jìn)公共交通發(fā)展的有效手段，正在為越來越多的國家和地方所重視。如英國和新加坡采取收費(fèi)政策緩解城市交通擁堵的問題；美國已經(jīng)著手研究對部分免費(fèi)公路實(shí)施收費(fèi)調(diào)控交通量，以減少私人交通和提高交通安全；葡萄牙首都里斯本從2004年下半年開始像倫敦一樣，向進(jìn)入市中心的車輛征收交通擁堵稅。
    （二）統(tǒng)籌規(guī)劃，指導(dǎo)路網(wǎng)發(fā)展
    引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌是基調(diào)，規(guī)劃是龍頭。針對“兩網(wǎng)”建設(shè)，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，首要抓好兩件事：路網(wǎng)規(guī)劃和資金統(tǒng)籌。
    （1）抓好“兩網(wǎng)”規(guī)劃
    目前，國家層面的公路交通發(fā)展規(guī)劃都是按照行政等級、技術(shù)等級的視角進(jìn)行規(guī)劃的，不能體現(xiàn)推進(jìn)“兩網(wǎng)”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想和原則，無法對“兩網(wǎng)”下公路的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)、服務(wù)等問題進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)。為此，應(yīng)針對“兩網(wǎng)”制定專項(xiàng)國家規(guī)劃，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。
    （2）統(tǒng)籌路網(wǎng)發(fā)展資金安排
    隨著國家實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革，公路建養(yǎng)資金來源及融資條件發(fā)生了很大改變，公路建養(yǎng)發(fā)展資金短缺問題更加嚴(yán)峻。為統(tǒng)籌“兩網(wǎng)”發(fā)展資金，需要利用通行費(fèi)在“兩網(wǎng)”之間實(shí)現(xiàn)建、管、養(yǎng)資金的統(tǒng)籌考慮和交叉補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)與不收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)資金與養(yǎng)護(hù)資金的廣泛意義的統(tǒng)籌。為此，需要明確“兩網(wǎng)”下收費(fèi)的性質(zhì)、通行費(fèi)收支管理程序，適當(dāng)拓寬通行費(fèi)支出范圍；需要明確養(yǎng)護(hù)管理資金來源與使用等問題。
    （三）完善法律，規(guī)范路網(wǎng)發(fā)展
    建設(shè)“兩網(wǎng)”離不開收費(fèi)公路政策的支持，更需要對現(xiàn)行的收費(fèi)公路管理法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，提供強(qiáng)有力的法律支撐。具體來說包括以下幾個(gè)方面：（1）調(diào)整收費(fèi)公路的設(shè)立與退出機(jī)制
    為統(tǒng)籌未來“兩網(wǎng)”的發(fā)展，需要對現(xiàn)行收費(fèi)公路的設(shè)立、退出與期限確定機(jī)制進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。如設(shè)立收費(fèi)公路除考慮公路投資來源、里程規(guī)模等因素，更重要的是考慮收費(fèi)公路網(wǎng)與非收費(fèi)公路網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要；在退出上，不再依據(jù)是否償清貸款或收回投資并取得合理回報(bào)，而是要根據(jù)國家的財(cái)政實(shí)力及整個(gè)社會通行的需求來進(jìn)行調(diào)整；對新設(shè)立的收費(fèi)公路不再區(qū)分政府還貸路和經(jīng)營性公路，以避免不同的收費(fèi)期限、不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給收費(fèi)公路路網(wǎng)建設(shè)帶來人為障礙。（2）調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定機(jī)制
    在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定上就需要明確以下三個(gè)問題：一是中央對各地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)；二是調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定的程序和方法，以建立路網(wǎng)的互補(bǔ)機(jī)制；三是創(chuàng)新制度安排，確�，F(xiàn)有收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與“低標(biāo)準(zhǔn)、長期限”的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的平穩(wěn)接軌。（3）明確收費(fèi)公路服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
    在“兩網(wǎng)”體系下，以高速公路為主體的收費(fèi)路網(wǎng)將長期存在，其與免費(fèi)路網(wǎng)的主要區(qū)別在于能夠提供高品質(zhì)的通行服務(wù)。因此，需要進(jìn)一步細(xì)化和明確“兩網(wǎng)”下各自的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
    （四）強(qiáng)化制度，保障路網(wǎng)發(fā)展
    在“兩網(wǎng)”下，應(yīng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的制度建設(shè)：一是從管理體制上理順中央與地方在公路管理中的職責(zé)，為保障公路兩網(wǎng)體系的建立奠定基礎(chǔ)；二是建立提供基本出行需要的免費(fèi)公路網(wǎng)持續(xù)發(fā)展的財(cái)政保障制度，確保免費(fèi)公路網(wǎng)的持續(xù)發(fā)展；三是要建立收費(fèi)公路網(wǎng)規(guī)范管理的配套制度，確保收費(fèi)公路網(wǎng)的健康發(fā)展；四是要建立路網(wǎng)運(yùn)營監(jiān)管體系，加強(qiáng)政府監(jiān)管。（完）