□ 冷志強(qiáng) 張長青
    2月6日，環(huán)保部下發(fā)了《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評價有關(guān)問題的通知》（以下簡稱 《通知》）。根據(jù)《通知》要求，鐵路建設(shè)若在工程范圍、工程內(nèi)容以及防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動，建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目開工前或變更工程開工前，重新報(bào)批環(huán)境影響評價文件。
    該《通知》的出臺，有效地彌補(bǔ)了《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）的不足，對鐵路建設(shè)單位的行為具有積極的指導(dǎo)作用，可以有效地減少環(huán)保部門和鐵路部門之間的爭議，對我國鐵路建設(shè)的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)事業(yè)都具有極其重要的影響。
★順時之舉★
    在筆者看來，《通知》的發(fā)布非常及時到位，實(shí)際上更是一種必然。
    現(xiàn)在我國的鐵路項(xiàng)目正處在一個較大的調(diào)整期，加之考慮到國內(nèi)金融行業(yè)的現(xiàn)狀，鐵道部的資金吃緊，鐵路的建設(shè)更須謹(jǐn)慎。因此鐵路工程在施工過程中發(fā)生變動的可能性增大，對工程項(xiàng)目的重新或補(bǔ)充環(huán)評也更加必要，這也有意無意地增加了環(huán)保部門與鐵路建設(shè)部門之間的爭議。
    同時，環(huán)境問題一直是近年來我國發(fā)展面臨的重要問題，鐵路建設(shè)亦不例外。例如，2011年11月29日，環(huán)保部正式發(fā)文暫緩審批貴廣鐵路補(bǔ)充環(huán)評報(bào)告書，其主要原因是貴廣鐵路橫跨黔、桂、粵三個省區(qū)，沿途經(jīng)過多個國家自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，而工程穿越黎平侗鄉(xiāng)風(fēng)景名勝區(qū)時線位發(fā)生位移，需要增加路基和橋梁工程，因此，對風(fēng)景名勝區(qū)的環(huán)境影響以及工程變更前后敏感點(diǎn)及噪聲防治措施相應(yīng)發(fā)生變化和調(diào)整，需要進(jìn)一步論證，并征求公眾對項(xiàng)目的意見。而在《通知》出臺之前，很多環(huán)保人士及民眾也希望進(jìn)一步規(guī)范鐵路建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)批，以此來減少建設(shè)項(xiàng)目對沿途環(huán)境的影響。
    鑒于此，環(huán)保部和鐵道部雙方達(dá)成共識，發(fā)布了《通知》，其目的就是為了解決之前在適用《環(huán)評法》當(dāng)中建設(shè)項(xiàng)目變更條款時存在的爭議。
★影響深遠(yuǎn)★
    《通知》的發(fā)布，對鐵路建設(shè)和環(huán)境保護(hù)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
    首先，《通知》使鐵道部面臨更大的環(huán)境壓力�！锻ㄖ�》發(fā)布之前，《環(huán)評法》就曾對建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置了環(huán)境影響評價的審批環(huán)節(jié)，以此來規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目單位的行為，最大限度地減少建設(shè)項(xiàng)目對周邊環(huán)境的影響。而《通知》下發(fā)之后，使鐵路建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境報(bào)批更加嚴(yán)格，無疑增加了鐵道部的壓力。
    其次，《通知》也可能會對高鐵建設(shè)產(chǎn)生特別的影響，使已經(jīng)不斷放緩的高鐵建設(shè)步伐再次受到制約。我們不難發(fā)現(xiàn)，《通知》中的“客運(yùn)專線”、“運(yùn)行速度增加”、“無砟軌道”等都是高鐵工程中的用語，《通知》中明確將“客貨共線改客運(yùn)專線或貨運(yùn)專線”、“有砟軌道改無砟軌道或無砟軌道改有砟軌道”等有關(guān)高鐵建設(shè)的變動列為重大變動，這在之前的文件中是沒有的。
    再次，《通知》實(shí)際上是對《環(huán)評法》第24條的細(xì)化。《環(huán)評法》第24條的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對什么情況屬于重大變動沒有明確的規(guī)定，這也增加了環(huán)保部門與鐵路建設(shè)單位之間的爭議。從《通知》的實(shí)際內(nèi)容來看，《通知》將重大變動共分為6大類，分別為功能定位、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程內(nèi)容、環(huán)境敏感區(qū)、主要環(huán)境保護(hù)措施發(fā)生重大變動以及經(jīng)環(huán)境保護(hù)部與鐵道部界定為重大變動的其他變更，并將其中的前4類具體細(xì)分為了15項(xiàng)具體情形。同時，《通知》將鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更重新報(bào)批環(huán)境影響評價文件的原則根據(jù)不同情況分為了三個，明確了三項(xiàng)或三項(xiàng)以上重大變動、兩項(xiàng)重大變動和不構(gòu)成重大變動分別應(yīng)該如何處理的原則。這無疑使需要依法進(jìn)行重新報(bào)批、補(bǔ)充或不需事前報(bào)批環(huán)境影響評價文件的工程項(xiàng)目分別得以明確，從而減少了環(huán)保部門與建設(shè)部門的爭議。
    此外，《通知》中所列的許多情況雖然并不經(jīng)常發(fā)生，但是此《通知》使鐵路建設(shè)項(xiàng)目的重大變動的環(huán)評報(bào)批更有章可循，規(guī)范了鐵路建設(shè)中的建設(shè)方的行為。從一定層面上講，《通知》的下發(fā)也只是我國規(guī)范鐵路建設(shè)項(xiàng)目一小筆，相信未來一定會有更多詳細(xì)、規(guī)范的規(guī)定和法律來確保我國鐵路建設(shè)的健康發(fā)展。
★重在執(zhí)行★
《通知》發(fā)布之后的執(zhí)行力一直是許多業(yè)內(nèi)人士關(guān)心的重要問題。一項(xiàng)法律、法規(guī)或規(guī)章頒布之后，如果不能很好地執(zhí)行，不僅起不到其應(yīng)有的作用，相反會削弱法律的權(quán)威性和政府的公信力。去年，環(huán)保部曾叫停膠濟(jì)鐵路客運(yùn)專線。根據(jù)環(huán)保部的公告，膠濟(jì)鐵路存在的問題主要出在環(huán)保設(shè)施未申請環(huán)保部驗(yàn)收等方面，然而后來就沒有了動靜，不了了之了。這曾一度讓人們覺得相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行力值得懷疑。但此《通知》的執(zhí)行力是值得信賴的，因?yàn)椤锻ㄖ�》是環(huán)保部與鐵道部經(jīng)過共同討論而達(dá)成的共識，因此應(yīng)該相信，鐵路部門會嚴(yán)格執(zhí)行和遵守《通知》。而且，當(dāng)前在我國鐵路項(xiàng)目大調(diào)整時期出臺《通知》，足以看出我國政府在規(guī)范鐵路建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的決心。上述環(huán)保部叫停膠濟(jì)鐵路客運(yùn)專線的例子只是個案，不能因此而懷疑《通知》的整體執(zhí)行力。我們有理由相信，《通知》對我國的鐵路建設(shè)必將產(chǎn)生積極的推動作用。
    （作者張長青為北京交通大學(xué)教授、博士研究生導(dǎo)師，冷志強(qiáng)為北京交通大學(xué)2011級經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生）