□孫林
    在討論鐵路管理體制改革時，不少人對撤銷鐵道部、設立大運輸部 （即大部制）充滿期待。其實，這只是鐵路改革的一個方面，對于整個鐵路系統而言，絕不是撤銷合并這么簡單。保留鐵道部會有各種各樣的問題，而合并設立大運輸部同樣存在許多問題。因此，建立有利于中國鐵路發展的運輸管理體制，才是鐵路改革理論界真正需要探索的。
    鐵路行業存在的問題歸結起來主要是三個方面：一是政企職能不分；二是市場沒有競爭；三是企業缺乏活力。
    政企不分，這是鐵路的傳統，從解放戰爭期間開始一直到現在，鐵路從來就沒有真正政企分開過，在中國所有經濟行業中絕無僅有。雖然早在十一屆三中全會上就提出了經濟體制改革市場化的方向，但鐵路政企合一的體制始終未曾改變。
    在20世紀90年代初制定鐵路法時，立法機構試圖在法律上確立鐵路政企分開的體制。但囿于當時的形勢，法律上依然規定鐵路運輸企業可以根據授權行使行政管理職能，而鐵道部則對整個鐵路運輸生產實行高度集中、統一管理的運輸管理體制。有人形象地稱鐵道部是政企合一最后堡壘。如今到了攻克這座堡壘的時候了。因為鐵路的問題歸根結底是體制問題，只有解決體制問題，鐵路行業才能獲得快速發展的空間。而體制問題首先是政企不分，由于政企不分，導致鐵路運輸市場始終不能進入有序競爭狀態，鐵路企業沒有競爭也就沒有經營的動力與活力，服務質量也難以上臺階。
    政企職能分開，首先要解決國家對鐵路的行政管理職能的范圍，即政府對鐵路應該管什么、怎么管，政府的行政權的邊界有多大？需要給政府權力定位。從宏觀方面考察，政府對鐵路的行政管理權主要體現在三個方面：一是制定規范，二是規劃協調，三是監督處理。
    制定規范是給鐵路市場主體提供標準，提供行為規范，保證市場主體有法可依，有章可循；規劃協調，是要給行業發展作出規劃，并協調組織實施；監督處理，是對市場主體行為進行監督，對違反行政管理的行為進行調查并依法作出行政處罰。這三項權能，是政府部門該做的事，至于行政許可，既需要有規范的約束，也應該越少越好。鐵路的行政許可主要在競爭與安全領域，除此之外，都應該放開。
    明確了鐵路政府權能，下一步就是如何設置行政管理主體。鐵路行政管理主體不僅涉及中央層面，而且也涉及地方層面。中央層面是大部制還是小部制 （小鐵道部），在地方層面是按省區域管轄，還是由中央通過派出機構直接管轄。
    有觀點認為，鐵路運輸具有統一性、整體性、網絡性等特點，行政權應集中。即通過設立地區性（區域性）的鐵路行政管理機構作為中央政府的派出機構（如同民航的大區管理機構），行使鐵路行政執法權，形成部局兩級體制，地方只協調配合，不直接行使行政執法。
    當然，不管是哪種思路，前提是鐵路必須政企分開，該政府管的事交給政府，該企業做的事交給企業。鐵路行政主管部門一定是真正的行政部門，它不會有也不應有企業經營之職能。從目前來看，小部方案，似乎有利于處理目前鐵路存在的數以萬計的債務，有利于行政執法；但從長遠看，一個國家的交通運輸應該綜合管理，以有利于不同運輸行業的協調發展，有利于發揮大部制在規劃綜合運輸、推動我國整個運輸行業的發展更有利一些。而且大部制可以實實在在的達到縮小事權范圍、減少行政干預的目標，撤廟搬神，精兵簡政，可以集中精力關注國家交通運輸行業的宏觀發展。