□ 翁仕友王莉萍
    1月初召開的全國鐵路工作會議透露，2011年安排鐵路基本建設7000億元，這和2010年實際完成投資規模相當。
    在中國整體固定資產投資規模有所壓縮的情況下，鐵道部門顯然無意放緩中國的鐵路建設計劃。在地方政府的助推下，原本定于2020年完成的鐵路中長期規劃目標，有望提前5年完成。
    外界關注的是，持續數年的大規模建設，讓鐵路資產負債累累。據統計，鐵路資產負債1.3萬億元以上。業內人士擔憂，2015年前后，前期投資將陸續進入償債期，僅靠鐵路建設基金和銀行貸款兩大渠道，將難以支撐依舊龐大的鐵路建設計劃，日益擴大的資金缺口可能成為新的隱憂。
    鐵路“十二五”規劃起草之際，有研究人員呼吁，國家應在鐵路投融資體制改革上進行更多的探索和試點，明確不同投資主體的資金來源、投資范圍、投資決策權，創新融資方式，尋求鐵路建設可持續發展之路。
資金缺口擴大
    春節前夕，石家莊市鐵路辦官員頻繁進京，與鐵道部、國家發改委等部門進行溝通，他們希望市里規劃的鐵路建設項目能獲得認可，盡快上馬，同時爭取更多的政策和資金支持。
    河北省會城市石家莊，位置特殊，受益于國家中長期鐵路網規劃，近些年鐵路建設力度較大。目前正在實施的高速鐵路新建項目就有4個，分別是石家莊-太原、北京-石家莊、石家莊-武漢、石家莊-濟南。按照既定工作安排，這些項目均在2011年底前后建成。“十二五”開局之年，國家的鐵路基礎設施投資計劃依舊龐大，絲毫不見放緩跡象，不甘在本輪基礎設施建設熱潮中落后的地方政府，紛紛表示即使“砸鍋賣鐵”也要上項目。
    與這種熱情相對應的是，各地鐵路建設資金缺口不斷擴大，一些項目雖有建設意向，但資金無法落實，項目只能擱置。在國家信貸政策逐步收緊背景下，這一問題更加突出。
    以石家莊為例，銀監會的新要求直接造成高鐵項目貸款不能及時到位，自2010年2月份銀行開始陸續發放貸款，至2010年3月11日共計發放10.3億元，其中：農業銀行1.4億元，北京銀行8.9億元。發放速度遠不及以往。
    6月10日，國發〔2010〕19號文件下發后，貸款銀行均提出對高鐵項目貸款追加抵押、擔保等增信方式，北京銀行和農業銀行要求以自有土地抵押，方可發放剩余貸款。據了解，為解決高鐵項目貸款，石家莊市政府已同意發投公司作為鐵道部移交土地的接收單位，首批無爭議的1790畝土地移交正在辦理，土地移交的時間決定了銀行發放貸款的進度。
    地方政府的建設資金來源并不復雜，除了政府財政撥款外，主要是銀行貸款和融資平臺融資。根據融資來源，石家莊市融入的資金主要包括兩個部分：河北省聯社80億元信托資金和高鐵項目10.3億元銀行貸款資金。
    據了解，石家莊市高鐵項目建設資金總需求約52.6億元，市政府安排資金共28.5億元，剩余的24.1億元主要通過包裝高鐵配套工程項目申請銀行貸款。2009年12月，銀行對高鐵配套工程項目授信43億元(其中農業銀行授信30億元，北京銀行授信13億元)。
    部分地區發改委官員擔憂，如果2011年國家信貸政策進一步收緊，將會影響項目建設。為此業內人士呼吁，鐵路建設不宜過度超前，同時對地方政府面臨的籌資難題，應通盤考慮。
分類建設契機
    一些鐵路行業人士和研究人員則呼吁，國家可以考慮業界呼吁多年的鐵路項目分類建設思路，以緩解政府的籌資壓力。
    目前現有鐵路中有大量的公益性線路，例如用于國防、西部大開發的項目，這些鐵路一般經濟效益較差。對于這類項目政府應唱主角，以鐵道部和地方政府出資修建為主。由于這些地區大多偏遠，人民收入水平較低，在運價上適當控制，由此帶來的運營虧損，中央政府和地方政府應給予補貼。
    而對于客運專線和煤運通道這類運量大、效益好的鐵路，可以劃分為經營性鐵路，目前高鐵主要在北京、廣東、上海、天津等大城市間修建，客源相對較多。對于這類線路，可以對其進行股份制改造，通過股票市場、債券市場融資，吸引更多的社會資金進入，降低政府投資比重。
    分類建設思路，其實早在起草鐵路“十一五”規劃時就已浮現。當時來自國務院發展研究中心、鐵道部經濟規劃研究院、國家發改委宏觀經濟研究院的研究人員提出，在分類建設制度下，對商業性項目和公益性項目區別對待。具體操作上，對于商業項目，國家一般不直接投入資金，而是進行市場化融資，國家進行政策扶持，如貼息、減稅、適度擔保等。而對公益性項目，主要由中央政府和受益的地方政府給予財政撥款和財政扶持。兼具公益性和經營性的鐵路建設，在政府支持下要多渠道吸引社會資金。
    針對不同類型的線路，應考慮實行不同比例的項目資本金率。從1996年開始，國家對固定資產投資項目實行資本金制度，按照規定，項目資本金不能是債務性資金，而且只有先落實資本金以后，項目才能進行建設。
    項目資本金可以用貨幣出資，也可以用實物、工業產權、非專利技術、土地使用權作價出資。長期以來，鐵路項目資本金比例一直保持在50%，這意味著投資總額的一半需要通過財政撥款等途徑解決。在大規模建設沖動下，如何籌集建設資金，令地方政府發愁。
    有研究人員建議，對于公益性線路，應該適當提高項目資本金率，如在70%以上，減輕負債壓力；而對于收益好的項目，資本金比例可以下調到30%~35%，甚至更低，提高資本金的杠桿率，增加債務性資金，緩解政府投入壓力。
融資治本之策
    鐵路行業負債率抬頭是從2008年開始的，目前負債總額已突破萬億元，在此之前全行業負債率一直維持在40%左右。在償債高峰期到來前夕，如何解決地方政府鐵路建設資金缺口、降低鐵路資產負債率，推進投融資體制改革被寄予厚望。
    新中國成立后，國家鐵路一直由中央負責投資、建設和管理，由于資金來源單一，鐵路建設進展緩慢。20世紀90年代初，國家開始改革投融資體制，推出了鐵道部和地方政府合資建鐵路模式，至此，單一投資建鐵路的形式終結。
    目前修建的國家鐵路，均以合資鐵路形式存在，具體由鐵道部與地方政府作為出資人成立合資公司，負責線路的資產管理，線路經營則由地方鐵路局負責。截至2009年底，全國合資鐵路公司累計145家，投資規模3萬億元。據知情人士介紹，1/3合資鐵路盈利，1/3勉強維持，1/3處于虧損狀態。
    在投融資改革上，鐵道部還采取擴大鐵路建設債券發行規模、擴大利用外資規模、推進鐵路企業股改上市等，目前已有大秦鐵路、廣深鐵路、鐵龍物流三家鐵路運輸上市公司。
    此外，鐵道部還積極引進了保險、社保等擁有大額資金的戰略投資者，例如京津城際引進中海油、京滬高鐵引進平安保險等，這極大緩解了鐵路項目資本金籌集壓力。“外界老說鐵路融資沒有什么大變化，其實對于我們自己來說，已經發生了翻天覆地的變化。過去鐵路建設全部是國家拿錢，自己出錢自己花。”鐵道部內部人士介紹說。
    2005年7月，為落實非公經濟36條文件，鐵道部出臺了《關于鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，明確提出向非公有資本全面開放鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備制造與多元化經營四大領域，同時制定了7條具體的扶持措施。
    上述鐵道部人士介紹說，按說鐵路的建設、運營民間資本都可以進來，但具體到項目一個一個談的時候會發現還是很困難。
    中國投資協會會長張漢亞認為，民資投資的最終目的是為了盈利，而相對于電信等壟斷行業，鐵路投資回收周期長，需要10年甚至20年。另外高鐵投資數額大，動輒百億千億元，民資大多缺乏獨立投資的實力。
    更為根本的原因是缺少吸引社會資本進入的運營分配模式。目前國家鐵路分配實行的是鐵道部統收統支的清算模式，即各個經營主體的收入必須經過鐵道部再分配，民間資本在票價制定、運能安排上均無話語權，收入預期難以保證，因而不敢輕易投資鐵路。
    和投資客運線路不同，社會資本更愿意投向效益更好的貨運線路，朔黃鐵路即是典型代表。這條成立于1998年2月的煤運通道，是中國西煤東運第二大通道，西起山西省神池縣，東至河北黃驊港，由神華集團公司、鐵道部、河北省政府合資修建，公司注冊資本金58.8億元人民幣，三方占比分別為52.7%、41.2%和6.1%。
    目前在個別高鐵項目上(如石太客運專線)也有民營企業進入，這些企業大多有較大貨物外運量，參與初衷并非是想從線路運營本身收益，而是希望和鐵道部搞好關系，爭取運力資源。
    有學者認為，鐵路投融資改革已邁出了一大步，在“十二五”期間應進一步深化，實行政企分開，放開路權，建立合理科學的清算體系，保障社會資本參與鐵路的收益，吸引更多資本參與鐵路建設，以從根本上避免債務纏身的困局。