只要各類審批制度和核準制度還在大行其道，鼓勵民間投資就只能停留在文件上
民間投資松綁難
對于春秋航空董事長王正華來說，每次搭乘往來京滬的航班，都是趟郁悶的“揩油之旅”。
作為中國最大的民營航空公司，春秋航空至今未能申請到往來京滬的航班時 
進而無法運營京滬航線。每次穿梭于北京上海，王正華要么向其他航空公司申請免票，要么就坐硬臥。
“我經常揩別人的油，占別人的便宜�！蓖跽�華苦笑說。
其實，早在2005年春秋航空成立時，“（中國民用航空）總局領導就答應給一兩對京滬航班時刻”。不過，由于“京滬間航班太密集”，春秋航空始終未能如愿。原本期望北京首都國際機場三號航站樓啟用后，春秋航空能在新增的100多對航班時刻中分一杯羹，但結果很讓王正華失望。
“國航、上航、東航原來就有航班，分配新增時刻的時候，還能再要到，而我們一班沒分到，民營航空公司一家都沒分到。申請了四五年也等不來�！�66歲的王正華雖語調平和，卻難掩無奈。
這樣的情形，并非王正華獨有。2005年，國務院頒布了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，即后來所稱的“非公經濟36條”，希望能破除阻礙民間投資發展的種種門檻。幾年過去，雖然民營企業生存空間有所拓展，但羈絆民企發展的“玻璃門”“彈簧門”卻并未打破。
今年３月24日，國務院召開常務會議，研究部署進一步鼓勵和引導民間投資健康發展的政策措施。知情人士透露，此次“新政”仍有36條，重點在于降低行業準入門檻，鼓勵民企“非禁準入”。相關意見在國務院常務會議討論后，已由國家發改委完成修改，正待國務院領導簽發頒布。國家發改委投資司一位官員在接受本刊記者采訪時表示，“意見”應該會在本周向公眾公布。
“‘老36條’光刮風不下雨。在實際操作中，很多職能部門和地方政府仍設置了重重障礙，不容許民間資本進入某些領域。希望這一次能動真格的，將政策落到實處。”溫州中小企業發展促進會會長、中國中小企業協會副會長周德文表示了這一愿望。
又見“36條”
目前，民間投資主要集中于制造業、傳統服務業和房地產業。周德文所指的那些領域或行業，雖然政策上沒有明確限制，但各種審批、核準制度使得民間投資欲投無門。此外，在企業兼并、招標等操作過程中，民營資本也常遇“軟釘子”。
這在壟斷行業尤為明顯。官方數據顯示，近年來民間投資已占到全社會固定資產投資的一半以上，然而，在利潤豐厚的壟斷行業，民營資本仍是配角。全國工商聯去年公布的數據顯示， 2008年私人控股投資在電力、熱力的生產和供應業中只占13.6%，在金融業只占9.6%，在信息傳輸、計算機服務和軟件業中只占7.8%，在交通運輸、倉儲和郵政業中只占7.5%，在水利、環境和公共設施管理業中占6.6%。
由于“老36條”關于降低準入門檻的意見只得到部分落實，民間資本進入壟斷行業進展不大，社會對此頗多反應�！靶�36條”的重點就是要推進行業準入，并以具體措施確保其落到實處。國家發改委投資司副司長羅國三稱為“盡量增加了可執行性”。
三度參與征詢意見的全國工商聯研究室主任陳永杰介紹說，相對于2005年出臺的“老36條”，本次意見進一步細化了行業準入政策，著重闡述民營資本如何進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業、社會事業、金融服務、商品批發和現代物流、國防科技工業這六大領域。對每一方面問題，都有若干條條款說明如何鼓勵民間資本發展、如何引導民間資本進入，意見中還明確了相關措施，一共36條。
譬如，為了切實鼓勵民間投資進入金融行業，“新36條”的初稿中提到，要放寬村鎮銀行、法人銀行最低出資比例限制，放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制，鼓勵民間資本發起、參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社。
　　
“這次提的是發起和參與設立，而過去是國有商業銀行設立，民間資本參與。雖然沒有明確說這些金融機構不需要國有商業銀行控股，甚至不需要有國有商業銀行，但大致方向是這樣。這就是政策的具體推進�！标愑澜苷f。
2005年底，完全由民間資金投資的商業性小額貸款公司開始在山西、陜西、內蒙古等五個省份試點。這批小額貸款公司在央行的指導下成立，其目的是解決“三農”貸款難的問題，主要客戶對象是農戶和農村小企業，只能發放貸款，不可吸收存款，屬于工商企業而非金融機構。
不過，山西、內蒙古的多位小額貸款公司投資人說，長遠看他們肯定是想做成金融機構。然而，2009年6月，銀監會發布了《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，要求村鎮銀行最大股東或惟一股東必須是銀行，其持股比例不得低于20%；單個自然人股東、單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人持股比例不得超過10%。
山西一家小額貸款公司的負責人坦言，如果必須由商業銀行控股，可能對公司股東沒太大吸引力。
國家發改委投資司副司長羅國三稱，國務院常務會議原則通過“新36條”后，國家發改委已根據會議討論做了修改，并將修改稿送交國務院政策研究室把關，之后會將最終文件再次向國務院報送。羅國三表示，估計本周之內國務院將正式頒布文件。
陳永杰認為，2005年的“老36條”主要是談“允許”非公經濟進入一些領域，還只是中性的。而這次講的是鼓勵和引導非公經濟進入一些領域，更為積極更正面。
從表述來看這次的提法更為寬松。不過，是否能起到實效，關鍵是要有實施細則�！叭绻�還只是一個原則性的意見，就會回到光有政策、沒有措施，更沒有實際行動的老路子�！�
國務院發展研究中心產業部部長馮飛認為，保證“新36條”落到實處，有必要采取行政復議的辦法。如果不讓民間投資進入，得有道理，民營企業得有地方去申訴�！扒謇硐嚓P政策，要有看得見的門路�！�
審批之困
“新36條”要起到實效，必須要破除體制性障礙。曾參與起草“老36條”的國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁認為，“而民企發展和民間投資最大的障礙就是審批制度。各種各樣的審批制度和核準制度只要還大行其道，鼓勵民間投資就沒有辦法。”
以民航業為例，2005年“老36條”出臺后，民航業是壟斷行業中對民間投資開放力度最大的。春秋航空、奧凱航空、吉祥航空、東星航空等民營航空公司紛紛起航，一時間頗為熱鬧。
“民航總局這些年來一直很支持民營航空企業，也在努力創造公平競爭環境。每次開會，還專門點名找春秋航空，了解我們民營航空有沒有特別的需求。對此，我們一直非常感激�！蓖跽�華說。國務院常務會議原則通過“新36條”后一天，交通部部長李盛霖赴春秋航空總部，就如何鼓勵民營航空發展聽取春秋航空意見。
不過，即便如此，民營航空企業整體發展態勢仍不樂觀。幾年來，或是投資人退出民航業，或被國有航空公司收編，只有春秋航空等少數幾家獲得盈利。
雖然行業政策對民營資本打開了大門，但行業管理中航線、航班時刻、基地等資源，樣樣要審批。有學者就此質疑：我們的審批歷來以規模論英雄、以歷史論英雄。規模大、歷史長就好。那后來的民營企業還怎么玩？
在這一點上，王正華格外羨慕國外同行所處的監管環境。王正華介紹說，不少國家民航監管當局對于航班時刻這樣的公共資源，不但在增量上會優先考慮新公司，每年還會對老公司手中的存量做些調整。譬如，從飛行記錄不太好的公司拿出10%的航班時刻，形成“時刻池”分給新的競爭者，讓后到的公司也有發展機會。
而中國不但存量不調整，增量也不考慮民營企業。
此外，國內規定航空公司運營三年才可以申請開辟國際航線。而開航已經五年的春秋航空仍在申請國際航線。“這種做法有安全上的考慮，但國際上也并非都如此要求。譬如韓國的低成本航空公司Eastar Jet第一年經營，就可以飛東南亞、日本等國際航線�！蓖跽�華說。
航權和時刻是航空企業發展最重要的變量之一。北京-上海這樣的熱門航線，航權批給誰，意味著誰都可以賺錢。對于這些，民營航空公司自身難以掌控，經營自然處于弱勢。國信證券民航業分析師陳建生稱，“一個行業所有的東西都是管制的，企業又需要市場化的運作環境，這個行業顯然就不適合民營投資了”。
當前對于民間投資，在法律政策層面實際已無障礙。但是，民間投資還是受阻于某些行業和領域，癥結在體制性障礙�！霸谶^去的體制下，投資、審批有自己的慣性，做著很順�，F在要開放民間投資，等于打亂了過去的體制，有的機構和部門就不愿意�！睎|南沿海某市發改委一位官員有此感受。
浙江省發改委社會體制改革處副處長孫裕增則認為，現在操作中各部門制定的規章制度，對民營企業往往都是巨大門檻。比如商業保險公司，目前投資金額至少要10億元，對股東數量還有限制。這類高門檻還存在于證券業、高速公司等行業，而民間資本投資500萬元以下比較多。
此外，隨處可見的產業政策，對于民營企業而言，也常是繞不過的壁壘。一旦行業出現產能過剩之嫌，監管部門往往采用“一刀切”的方式，停止新項目審批。任憑民營企業再有競爭力，也是欲進無門。這在中國汽車產業發展過程中尤為明顯。剛剛收購沃爾沃轎車業務的民企吉利汽車，就曾受困于產業政策，屢次申請“準生證”未果，逼得汽車狂人李書福不無悲情地喊出“請給我們一次失敗的機會！”
財政部企業司一位官員表示，現在很多產業政策使得“非禁即入”淪為一句空話。
既得利益壁壘
在某些行業，多年經濟高漲中已經形成的強勢集團，對新進入者的競爭樹起了高大的屏障，而行業管理者則可能對此態度曖昧。
在今年全國“兩會”期間，全國工商聯曾向政協提交提案，建議改革當前高度壟斷的原油貿易體制，允許民營企業成為原油進口的一分子。然而,全國工商聯研究室主任陳永杰透露，雖然這次政策在很多領域都有突破�！暗�有些行業的準入，包括油氣進口經營權放開，解決起來不那么簡單。可能還很難實現�！�
目前，中國對于非國營原油貿易企業（如民營、外資、國有企業的子公司、合資公司）原油進口仍實行配額制。每年年初，由商務部和國家發改委給非國營原油貿易企業分配進口額度。而自2003年起，中石油、中石化等五家國有石油企業則可按市場需求組織進口，不受進口配額限制。
據工商聯統計，目前擁有原油非國營貿易進口資質的22家企業，其中國營企業所屬的合資公司和子公司占到半數以上。今年中國原油進口總量預計將達1.9億噸，其中，非國營貿易原油進口配額2530萬噸，僅占進口總量的13%。中國原油進口量的85%以上仍是通過中石油、中石化等國營巨頭完成。
而且，民營企業雖有了成品油批發資格，可以經營加油站、煉油等業務，但中石油、中石化等國有巨頭仍壟斷原料資源，民營石油企業發展因此備受困擾。中國商業聯合會石油流通委員會會長趙友山稱，“一到油荒，民企就買不到油�；蛘呓o你開個高價，讓你沒法買�！�
“配額制是計劃經濟的方式，現在還在沿用很不合理�！� 趙友山說，“指標都是年頭定好，和市場變化無關。去年油價30多美元一桶的時候，我們民企沒指標只能干著急。油罐空著也進口不了油�！倍�配額制能保障國家石油安全的觀點似乎也站不住腳。“沒有原油進口指標，我們民企去國外買油田，采了油也運不回來，只能在海外銷售。”
趙友山表示，石油流通委員會的600多個民營會員企業，都理解政府對國內石油資源無序開發的擔憂，并不要求進入國內石油開采，只希望能真正擁有原油進口權�！拔覀兡米约旱腻X出去買油，買高了賠了是自己的。買低了賺錢國家也受益。多些人找油，怎么就威脅國家的能源安全了？”
全國工商聯認為，當前國內高度壟斷的石油產品市場難以形成有效競爭，使企業經營效率低下。而中國原油進口貿易主體單一化，也限制了國內原油現貨及期貨市場的發展，不利于中國爭取國際原油價格的定價權。
“行業準入涉及觀念、部門利益。特別是一些國有大企業，競爭對他們有影響。他們的話語權和對政策影響力還是很大。政策是否能順利執行還要看實踐�！� 陳永杰說。
中歐國際工商學院經濟學與金融學教授許小年認為，要鼓勵民營企業進入壟斷領域，需要這些領域中的國有企業退出。“巨無霸坐在那兒不退出，民營企業進去做什么？要做出兩個案例來，樹立一下大家的信心。一方面要民企要進，另一方面國企要退�！�
政策信用之憂
指望用一個文件來突破以往民間投資的瓶頸不太現實。2005年“非公經濟36條”出臺后至2008年12月，國務院出了四個配套文件，中央各部委則出了38個配套文件。而省市地方出臺的配套文件更是數不勝數。但相關精神落實情況仍被指不理想。
“其實企業家不會去摳文件，他就看案例。政策說得再怎么好，企業家看不到成功案例，鼓勵政策就不會有效果。不管初衷如何，像山西煤改這樣的事情，給企業家的印象就認為是要‘收拾’民營企業�！睆埼目�說。
溫州中小企業發展促進會會長、中國中小企業協會副會長周德文稱，最高峰時，溫州商人在山西煤炭行業投資了1000多億元。至山西煤改之時，還有500億元左右資金沒能退出，被迫參與煤改，損失慘重。
“前幾年山西各級政府不斷來溫州招商引資，鼓勵溫州商人去投資煤礦，對你像是座上賓。而現在煤價一漲，不需要民間投資了，要就立馬掃地出門。這讓溫州商人覺得政策風險沒法評估，對外投資的積極性受到很大打擊�！敝艿挛恼f。
山西煤改之后，溫州企業家對外投資進入觀望期。溫州這個“小小地級市”的銀行存款開始直線上升，從以前的2000多億元狂飆到5000多億元。
“如果企業家都認為政策風險遠遠大于投資收益的可能性。這樣的環境是鼓勵不了民間投資的�！敝艿挛奶岢�，“我們希望中央政策具有權威性。要是中央的政策每次到下面都鞭長莫及，底下陽奉陰違，不但影響民間投資，更損害政府的公信力�！�