城鎮(zhèn)化將迎來新的融資渠道。
3月28日，國家發(fā)改委副主任彭森在首屆中國城鎮(zhèn)投資國際高峰論壇上表示，要創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展，特別是中小城鎮(zhèn)建設(shè)的籌資集資渠道，探索發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券。
目前，我國城鎮(zhèn)化過程中，形成了多元化融資渠道，雖然對城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了資金保障，但城鎮(zhèn)化建設(shè)還缺乏長期提供資金的渠道。
“城鎮(zhèn)化建設(shè)債券和以前發(fā)行的地方債在本質(zhì)上沒有多大區(qū)別，只不過鎖定用途，城鎮(zhèn)化建設(shè)債券專門用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，基本圍繞城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除了在投向、用途上有區(qū)別，本質(zhì)上還是要靠地方政府的負債來償還。”國家開發(fā)銀行評審三局副局長劉興義在接受本報記者采訪時表示。
促進城鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)匹配
就在不久前的全國政協(xié)十一屆三次會議上，民建中央提交了一份提案，其中就提到，要創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資渠道，發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券。
全國人大常委、民建中央副主席、著名經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻在接受采訪時表示，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資機制，發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券就是可行的方式之一。
之所以選擇發(fā)行債券來推進城鎮(zhèn)化，最直接的原因就在于地方政府入不敷出。
“地方政府財權(quán)和事權(quán)的不對稱，制約了他們提供公共服務(wù)的能力。”當(dāng)日論壇上，全國政協(xié)副主席厲無畏說。
他進一步解釋，我們國家實行所謂等級化的城鎮(zhèn)管理模式，這個行政管理體制是等級化的，所以財政收入是自下而上的上繳，而行政是自下而上的分開，這樣行政級別比較低的城鎮(zhèn)獲取行政資源的能力不夠，同時承擔(dān)吸納城鎮(zhèn)人口增長的責(zé)任，廣大中小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力就不足。
厲無畏給出了一組數(shù)據(jù)，我國2008年財政收入以前比較強的鎮(zhèn)，平均的財政收入5.08億元，但是這些鎮(zhèn)平均財政支出只有2.5億元。“提供的多，但是支出很少，嚴(yán)重制約了這個城鎮(zhèn)為居民提供公共服務(wù)的能力。這一問題的集中表現(xiàn)，就是基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展水平比較滯后。”他說。
彭森也表示，中小城市和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施是有巨大潛力的投資領(lǐng)域，發(fā)改委下一步將推進財稅體制和金融體制改革，把對城鎮(zhèn)化的財政投入作為未來經(jīng)濟刺激計劃的重要方面，積極推進財政體制改革，促進中小城市、小城鎮(zhèn)與上級政府財力與事權(quán)的匹配。
“改革開放以來的城鎮(zhèn)化歷程表明，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展在很大程度上得益于經(jīng)濟體制的改革，當(dāng)前轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵就是要讓農(nóng)民從農(nóng)村走得出去，在城市安得下來。除了戶籍制度的改革以外，還要通過城鎮(zhèn)投融資體制的改革等一系列制度創(chuàng)新來實現(xiàn)。”彭森說。
資金短缺成為制約城鎮(zhèn)有序發(fā)展的瓶頸，需要引資改革滿足中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展需要的巨額資金投入。
“從國際經(jīng)驗來看，包括市政債券在內(nèi)的債券市場，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要資金來源，因此，要盡快考慮城鎮(zhèn)化建設(shè)債券的發(fā)展，一方面通過緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力，把地方政府的短期化行為，逐步引導(dǎo)到從長遠、從幾十年的角度來推進城鎮(zhèn)化，另一方面可以緩解土地財政帶來的土地浪費問題、高房價問題等等。”劉興義說。
防范債務(wù)風(fēng)險
“城鎮(zhèn)化建設(shè)債券過去提過，現(xiàn)在中央又提，為什么，擔(dān)心地方政府過度負債，實際上它的標(biāo)準(zhǔn)名字叫市政債券，在國外很早就有。”一位熟悉債券的人士說。
地方政府出于自身利益的考慮，往往超規(guī)模進行建設(shè)，引發(fā)過度負債問題。最近，國務(wù)院相關(guān)部委正在清理地方財政的負債情況。
繼去年發(fā)行2000億元地方債券，今年通過的財政預(yù)算中，仍由中央代地方發(fā)行2000億元債券。
目前，城鎮(zhèn)化建設(shè)債券具體何時推出尚不明了，是否包含在2000億地方債也不得而知，不過，它們都需要地方政府償還。
此前的2月19日，國務(wù)院總理溫家寶指出，要盡快出臺制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在的財政風(fēng)險。
我國發(fā)行的地方債在制度設(shè)計上明確要求，募集的資金用途只能是中央財政投資地方項目的配套工程以及民生項目，不得用于經(jīng)常性支出。為防止償債風(fēng)險，將地方債券所募集的資金納入地方財政預(yù)算管理，報人民代表大會審核、監(jiān)督。
劉興義認(rèn)為，地方政府發(fā)債多少算安全，需要有一個核算。“以我們貸款給地方政府為例，首先要考量地方的財力，包括地方每年的GDP增長，每年的財政增長。同時在地方財政預(yù)算當(dāng)中，有兩筆重要的開支，一筆是消費支出，政府運作的辦公費用、工資，另一筆就是建設(shè)支出，我們會測算地方財政收入中每年有多少錢要投入建設(shè)，我借錢給你，先把一部分設(shè)施建起來，留出預(yù)算以后再每年還款，這樣就是沒有風(fēng)險的，財政的負債在可控制范圍內(nèi)。”他說。
對于地方債，財政部表示將加強管理，包括完備的預(yù)算制度、還本付息安排和日常的監(jiān)測檢查。
劉興義說，經(jīng)營城市是具有回報的，政府通過負債的手段，來解決當(dāng)前經(jīng)濟的發(fā)展，不僅解決了社會進程中經(jīng)濟發(fā)展的需求，同時也解決了政府資金少的課題，并且可以創(chuàng)造效益。
據(jù)他介紹，開發(fā)銀行現(xiàn)在4萬多億的資產(chǎn)里面，約有四分之一在支持城市發(fā)展。