我國的保稅區(qū)是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在靠近港口、機(jī)場(chǎng)等交通樞紐地帶設(shè)立的由海關(guān)實(shí)施特殊監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，是我國目前開放度和自由度最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。我國設(shè)立保稅區(qū)的目的，是為了利用海關(guān)保稅等獨(dú)特條件，最大限度地利用國外資金和技術(shù)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，從而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)過十多年的發(fā)展，保稅區(qū)已經(jīng)為我國擴(kuò)大對(duì)外開放、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，起到了強(qiáng)化和推進(jìn)作用。
    保稅區(qū)是自由貿(mào)易區(qū)的一種。放眼全球，先立法后設(shè)區(qū)，是世界上許多國家自由貿(mào)易區(qū)成功發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。立足國內(nèi)，由于當(dāng)前缺乏全國統(tǒng)一的有關(guān)保稅區(qū)管理的立法，各個(gè)保稅區(qū)所在省市、相關(guān)管理部門紛紛從不同的管理角度出發(fā)，出臺(tái)了各具特色的地方性、部門性的立法或政策。從發(fā)展上看，盡管我國保稅區(qū)已運(yùn)作了十幾年，然而其性質(zhì)、功能、管理體制和運(yùn)作方式等等重要事項(xiàng)，都還沒有以法律形式作出明確。特別是，在我國入世之后，對(duì)外開放、招商引資將向縱深發(fā)展，保稅區(qū)在繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)加快以法律制度建構(gòu)為核心的軟環(huán)境建設(shè)。
    就法律制度建設(shè)而論，除了須在法律位階上對(duì)國內(nèi)保稅區(qū)的性質(zhì)、功能、宏觀管理等作出統(tǒng)一規(guī)定外，還需要對(duì)現(xiàn)有調(diào)整保稅區(qū)運(yùn)作的各種立法規(guī)定加以完善，并對(duì)各保稅區(qū)在實(shí)踐中所創(chuàng)造的行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法，認(rèn)真予以總結(jié)并及時(shí)提升入法，以加快我國保稅區(qū)的發(fā)展。
    一
    當(dāng)今時(shí)代，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程不斷加快。在我國加入 WTO 之后，我國保稅區(qū)的原有優(yōu)勢(shì)將逐漸減弱，保稅區(qū)所面臨的競爭將更為激烈。為此，適應(yīng)這一時(shí)代潮流的變化，遵循國際慣例，有章可循地發(fā)展保稅區(qū)，勢(shì)將成為國內(nèi)保稅區(qū)走向壯大的共識(shí)性選擇。相應(yīng)地，在國內(nèi)立法的應(yīng)對(duì)上，特別是在制定全國統(tǒng)一的保稅區(qū)管理法律的活動(dòng)中，應(yīng)充分借鑒國際通行規(guī)則和國際慣例，遵循 WTO 原則和相關(guān)規(guī)則，結(jié)合我國的入世承諾，制定出既符合我國國情又契合國際通行規(guī)則的法律規(guī)范。
    首先，在制定保稅區(qū)管理?xiàng)l例等立法活動(dòng)中，須遵守 WTO 基本原則和相關(guān)規(guī)則，同時(shí)結(jié)合我國的入世承諾，有的放矢地進(jìn)行立法。一般認(rèn)為，WTO 的基本法律原則包括非歧視性貿(mào)易原則、公平貿(mào)易原則、關(guān)稅減讓原則、透明度原則等。它們既是構(gòu)建 WTO 協(xié)議之基石，也是有序全球經(jīng)濟(jì)一體化之法律平臺(tái)。毫無疑問，這些普適性的原則，我國的國內(nèi)立法包括保稅區(qū)立法，都要一體遵循而不得抵觸或與之背離。
    其次，我國的保稅區(qū)立法應(yīng)汲取世界自由貿(mào)易區(qū)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，取其精華，為我所用。比如，1973年于日本京都簽訂的《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約(京都公約)》，是世界上有關(guān)自由貿(mào)易區(qū)的重要公約。該公約總結(jié)了世界上自由貿(mào)易區(qū)幾百年發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，是國際上同類區(qū)域管理所需遵循的共同準(zhǔn)則。我國已于 2000 年在設(shè)在布魯塞爾的世界海關(guān)組織總部簽署了修訂后的關(guān)于簡化和便利海關(guān)手續(xù)的《京都公約》，該《公約》對(duì)我國具有約束力。對(duì)于該《公約》規(guī)定的原則和規(guī)則，應(yīng)在國內(nèi)法中予以貫徹，或者結(jié)合我國的國情予以變通后落實(shí)。畢竟，《京都公約》原則部分的標(biāo)準(zhǔn)條款之一已經(jīng)明確指出：“自由區(qū)適用的海關(guān)規(guī)則，應(yīng)按本附約的規(guī)定實(shí)施。”
    再次，我國的保稅區(qū)立法在遵循中央統(tǒng)一立法、統(tǒng)一管理的前提下，也要充分發(fā)揮地方立法的積極性、主動(dòng)性。這一安排，完全符合《京都公約》的原則規(guī)定。《京都公約》在原則部分的標(biāo)準(zhǔn)條款之二明確肯定：“關(guān)于設(shè)立自由區(qū)的規(guī)則，可以運(yùn)往該區(qū)的貨物種類，可在區(qū)內(nèi)對(duì)貨物進(jìn)行加工，均由國家法令規(guī)定之。”該《公約》在原則部分的標(biāo)準(zhǔn)條款之三也指明：“關(guān)于自由區(qū)的建筑和布局以及海關(guān)監(jiān)管的安排等規(guī)定，應(yīng)由海關(guān)當(dāng)局?jǐn)M定。”據(jù)此，在中央立法對(duì)保稅區(qū)管理事項(xiàng)只作原則性規(guī)定的或者是中央立法不適宜做出具體規(guī)定的事項(xiàng)，各保稅區(qū)所在地的地方都可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，積極制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則和配套措施。
    　　　　　　　　　 　二
    自 1990 年 5 月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在上海設(shè)立中國第一個(gè)保稅區(qū)以來，保稅區(qū)的發(fā)展至今已有十余年。然而，迄今，尚無一部全國統(tǒng)一的有關(guān)保稅區(qū)宏觀管理的法律。立法上的滯后，直接導(dǎo)致保稅區(qū)在發(fā)展中對(duì)自身定性、定位、發(fā)展目標(biāo)等的不明確。十幾年間，各保稅區(qū)所在地方先后制定了相關(guān)的管理辦法，國家相關(guān)主管部門也制定了一些規(guī)章，規(guī)范了保稅區(qū)的發(fā)展。但是，由于法出多門，加上各地、各主管部門缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，各自為政，許多規(guī)定相互矛盾、互相沖突，給保稅區(qū)的發(fā)展帶來了不容回避的難題。
    例如：《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》第十三條規(guī)定：“從保稅區(qū)運(yùn)入非保稅區(qū)的貨物，按照進(jìn)口貨物辦理手續(xù)；從非保稅區(qū)進(jìn)入保稅區(qū)的貨物，按出口貨物辦理手續(xù)，出口退稅按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。”而財(cái)政部于 1995 年發(fā)布的一個(gè)規(guī)章規(guī)定：“對(duì)非保稅區(qū)運(yùn)往保稅區(qū)貨物不予退 (免) 稅。”1998 年，財(cái)政部又發(fā)文規(guī)定：“保稅區(qū)與境外之間的進(jìn)出口貨物實(shí)行備案制，海關(guān)不簽發(fā)報(bào)關(guān)單，保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)憑海關(guān)簽發(fā)的備案清單及其他憑證辦理退稅。”據(jù)此，保稅區(qū)的企業(yè)在實(shí)際辦理退稅于續(xù)時(shí)困難重重，直接影響外資對(duì)國內(nèi)保稅區(qū)的投資。
    鑒此，盡早出臺(tái)全國統(tǒng)一的《中國保稅區(qū)發(fā)展條例》或《中國保稅區(qū)管理?xiàng)l例》之類的法律，對(duì)國內(nèi)保稅區(qū)的性質(zhì)、地位、功能、發(fā)展目標(biāo)、管理體制、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等統(tǒng)一作出規(guī)范十分必要。這樣做，有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)、解決保稅區(qū)發(fā)展中遇到的難題，有利于擴(kuò)大對(duì)外開放，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
    具體地說，全國一體適用的保稅區(qū)條例的制定應(yīng)包含以下一些內(nèi)容：
    一是對(duì)保稅區(qū)的界定。對(duì)保稅區(qū)的定義，可以參照我國業(yè)已加入的《京都公約》第二章內(nèi)容中對(duì)自由區(qū)的定義。《京都公約》在“關(guān)于自由區(qū)的附約”部分指出：“自由區(qū)”一詞，指一國的部分領(lǐng)土，在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口稅及其它各稅而言，被認(rèn)為在關(guān)境以外，并免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度。”該《公約》還對(duì)“關(guān)境”一詞和“海關(guān)監(jiān)管”一詞分別作出了界定。這些界定，都是可以為國內(nèi)立法所充分借鑒和大膽吸收。
    二是保稅區(qū)的設(shè)置。保稅區(qū)是海關(guān)實(shí)施特殊監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。作為我國目前開放度和自由度最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，保稅區(qū)的設(shè)置與我國對(duì)外開放戰(zhàn)略息息相關(guān)，是一種國家行為，因此，保稅區(qū)的設(shè)立必須由國務(wù)院作出批準(zhǔn)。在設(shè)立保稅區(qū)的權(quán)限統(tǒng)一于國務(wù)院的前提下，保稅區(qū)在發(fā)展中所面臨的區(qū)域調(diào)整，可由國務(wù)院主管部門作出批準(zhǔn)。同時(shí)，根據(jù)國際公約和依據(jù)國際慣例，中國保稅區(qū)還應(yīng)有明確的四至界線及建有符合海關(guān)監(jiān)管要求的隔離設(shè)施和貨物專用出入卡口，以便海關(guān)對(duì)保稅區(qū)實(shí)行封閉管理。
    三是保稅區(qū)的功能定位。我國保稅區(qū)的“保稅倉儲(chǔ)、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易”三大功能，是國家所賦予的三項(xiàng)基本功能。這三項(xiàng)傳統(tǒng)功能，需要在立法中得到體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，國內(nèi)各保稅區(qū)以三項(xiàng)基本功能為基礎(chǔ)，在實(shí)踐中不斷發(fā)展起來的其他功能，譬如國際物流、商品展銷以及相關(guān)的各項(xiàng)功能，也都需要在立法上得到肯定。
    四是保稅區(qū)的進(jìn)出管理事項(xiàng)。《京都公約》中關(guān)于自由區(qū)的附約指出：“有許多國家一向認(rèn)為，對(duì)運(yùn)入某一通常作為不在關(guān)境內(nèi)的部分領(lǐng)土的貨物，有必要適當(dāng)減免其進(jìn)口關(guān)稅，以鼓勵(lì)對(duì)外貿(mào)易和促進(jìn)國際貿(mào)易的普遍發(fā)展。”據(jù)此，關(guān)于國內(nèi)保稅區(qū)貨物的進(jìn)出，在立法上應(yīng)予以明確：除國家明令禁止進(jìn)出境的貨物以外，允許貨物在保稅區(qū)與境外之間自由進(jìn)出。同時(shí)，考慮到海外的自由區(qū)對(duì)貨物在保稅區(qū)和非保稅區(qū)之間進(jìn)出一般按進(jìn)出口進(jìn)行管理的慣例，我國在立法上也應(yīng)肯定：貨物由保稅區(qū)進(jìn)入非保稅區(qū)視同進(jìn)口，由非保稅區(qū)進(jìn)入保稅區(qū)視同出口；并且，在進(jìn)出口手續(xù)上，提供相應(yīng)的便利，比如，在保稅區(qū)與境外之間進(jìn)出的貨物，根據(jù)實(shí)際情況，應(yīng)允許由收貨人、發(fā)貨人或者其代理人向海關(guān)備案，不需正式報(bào)關(guān)。
    五是出口退稅和外匯管理事項(xiàng)。《京都公約》關(guān)于自由區(qū)的附約部分明確規(guī)定：“從關(guān)境運(yùn)往自由區(qū)的貨物，通常可在出口時(shí)，免除或退還其進(jìn)口關(guān)稅或國內(nèi)各稅。”《京都公約》在標(biāo)準(zhǔn)條款之七中也具體指明：“準(zhǔn)許進(jìn)入自由區(qū)的貨物，如在出口時(shí)，可享受免退進(jìn)口關(guān)稅的權(quán)利，應(yīng)準(zhǔn)在運(yùn)入后立即取得其免退稅權(quán)利。”根據(jù)這一退稅事項(xiàng)的通行規(guī)則，我國的保稅區(qū)立法應(yīng)該明確：貨物由非保稅區(qū)進(jìn)入保稅區(qū)，可按有關(guān)規(guī)定辦理出口退稅。對(duì)已征關(guān)稅和進(jìn)口各稅的進(jìn)入保稅區(qū)的貨物，如系復(fù)出口的，應(yīng)退還已征關(guān)稅和進(jìn)口各稅。
    就外匯管理事項(xiàng)來說，按照保稅區(qū)的性質(zhì)，貿(mào)易項(xiàng)下進(jìn)出保稅區(qū)的貨物，原則上要以外幣計(jì)價(jià)結(jié)算。結(jié)合我國的實(shí)際情況，在立法上可以靈活規(guī)定：在保稅區(qū)內(nèi)加工制造的產(chǎn)品銷往非保稅區(qū)，可以選擇以外幣或以人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算。但是，貨物在保稅區(qū)與非保稅區(qū)之間進(jìn)出，必須辦理出口收匯和進(jìn)口付匯核銷手續(xù)。
    六是貨物的分撥配送和儲(chǔ)存等事項(xiàng)。貨物的分撥配送是保稅區(qū)物流企業(yè)的重要經(jīng)營方式，在保稅區(qū)立法中必須有所體現(xiàn)。同時(shí)，立法還須充分體現(xiàn)國際慣例。比如，按照國際慣例，在保稅區(qū)加工制造后的貨物銷往非保稅區(qū)時(shí)，應(yīng)該按所含進(jìn)口料、件價(jià)格征收關(guān)稅及進(jìn)口各稅。關(guān)于貨物儲(chǔ)存事項(xiàng)，《京都公約》規(guī)定，“僅在例外情況下，才應(yīng)對(duì)貨物在自由區(qū)的存放規(guī)定期限”，“海關(guān)應(yīng)有權(quán)隨時(shí)核對(duì)自由區(qū)內(nèi)儲(chǔ)存的貨物。”據(jù)此，國內(nèi)立法應(yīng)明確保證：除中華人民共和國禁止進(jìn)出境的貨物以外，貨物在中國保稅區(qū)內(nèi)儲(chǔ)存的品種和期限不受限制。在正常情況下，中華人民共和國海關(guān)有權(quán)隨時(shí)對(duì)保稅區(qū)內(nèi)儲(chǔ)存的貨物進(jìn)行核對(duì)。
    《京都公約》原則部分的標(biāo)準(zhǔn)條款之二充分賦予了各主權(quán)國家就貨物管理進(jìn)行立法的自主權(quán)。《公約》肯定：“關(guān)于設(shè)立自由區(qū)的規(guī)則，可以運(yùn)往該區(qū)的貨物種類，可在區(qū)內(nèi)對(duì)貨物進(jìn)行加工，均由國家法令規(guī)定之。”據(jù)此，除貨物的儲(chǔ)存，包括貨物的轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)讓、自用貨物等事項(xiàng)，國內(nèi)立法均可自主作出調(diào)整。比如，對(duì)保稅區(qū)的貨物從非保稅區(qū)口岸進(jìn)出境或運(yùn)往另一保稅區(qū)的情況作出調(diào)整；再比如，對(duì)儲(chǔ)存在保稅區(qū)內(nèi)的貨物進(jìn)行包裝、分裝、改裝等商業(yè)性加工行為的立法規(guī)范；又比如，按照《京都公約》“應(yīng)允許進(jìn)入自由區(qū)的貨物所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)保稅區(qū)內(nèi)的貨物所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓并向海關(guān)備案事項(xiàng)的立法調(diào)整。
    七是保稅區(qū)企業(yè)的設(shè)立和經(jīng)營事項(xiàng)。在立法上需要明確的事項(xiàng)包括：境內(nèi)外的企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人，可以依照中華人民共和國的有關(guān)法律，申請(qǐng)?jiān)谥袊�保稅區(qū)設(shè)立企業(yè)或者組織機(jī)構(gòu)。這些企業(yè)或組織機(jī)構(gòu)須在當(dāng)?shù)毓ど绦姓�管理機(jī)關(guān)辦理注冊(cè)登記，須在中國的相應(yīng)海關(guān)、外匯管理、稅務(wù)等部門辦理備案、登記等手續(xù)。至于企業(yè)的經(jīng)營事項(xiàng)，在立法上應(yīng)該明確：除了國家產(chǎn)業(yè)政策明令禁止的事項(xiàng)，保稅區(qū)內(nèi)的企業(yè)可以從事進(jìn)出口和轉(zhuǎn)口貿(mào)易、加工制造、貨物倉儲(chǔ)、分撥配送、商品展示交易和服務(wù)貿(mào)易以及開展其它相關(guān)的業(yè)務(wù)；并且，各國內(nèi)保稅區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的企業(yè)稅收優(yōu)惠制度。
   
    三
   
    我國保稅區(qū)的法律制度建設(shè)，除了有必要在法律位階上對(duì)國內(nèi)保稅區(qū)的性質(zhì)、功能、設(shè)置、通行管理事項(xiàng)等作出統(tǒng)一規(guī)定外，還需要對(duì)現(xiàn)行的調(diào)整國內(nèi)保稅區(qū)社會(huì)關(guān)系的各種立法規(guī)定作一梳理，及時(shí)作出修訂和進(jìn)行補(bǔ)充。
    1997 年 6 月 10 日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)于 1997 年 8 月 1 日由海關(guān)總署發(fā)布的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》，是我國目前調(diào)整保稅區(qū)社會(huì)關(guān)系的一部重要立法。該《監(jiān)管辦法》規(guī)定了對(duì)保稅區(qū)與境外之間進(jìn)出貨物的監(jiān)管、對(duì)保稅區(qū)與非保稅區(qū)之間進(jìn)出貨物的監(jiān)管、對(duì)保稅區(qū)內(nèi)貨物的監(jiān)管、對(duì)保稅區(qū)加工貿(mào)易貨物的管理以及對(duì)進(jìn)出保稅區(qū)運(yùn)輸工具和個(gè)人攜帶物品的監(jiān)管，推動(dòng)了我國保稅區(qū)的發(fā)展。
    其他調(diào)整保稅區(qū)的重要的中央立法主要還有：國家外匯管理局于 2002 年 7 月 25 日發(fā)布并于 2002 年 10 月 1 日起施行的《保稅區(qū)外匯管理辦法》，該《辦法》規(guī)范了保稅區(qū)的外匯收支與外匯經(jīng)營活動(dòng)；中華人民共和國海關(guān)總署于 2003 年 12月 5 日發(fā)布，自 2004 年 2 月 1 日起施行的《中華人民共和國海關(guān)對(duì)保稅倉庫及所存貨物的管理規(guī)定》，該《規(guī)定》對(duì)保稅倉庫的設(shè)立、保稅倉庫的管理以及保稅倉庫所存貨物的管理等事項(xiàng)作出了相應(yīng)規(guī)范。
    相較中央立法，為數(shù)居多的是各保稅區(qū)所在地的地方立法。這些地方立法較有代表性的包括：1993 年 10 月 28 日由天津市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過的《天津港保稅區(qū)土地管理規(guī)定》，大連市第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議于 1994 年 4 月 26 日通過，1994 年 5 月 26 日遼寧省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議批準(zhǔn)的《大連保稅區(qū)管理?xiàng)l例》，1996 年 12 月 19日由上海市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過的《上海外高橋保稅區(qū)條例》，1998 年 5 月 21 日由珠海市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過的《珠海市珠海保稅區(qū)條例》等等。除了以上這些有代表性的地方性法規(guī)，各保稅區(qū)所在地的管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)也出臺(tái)了具體的管理規(guī)則。比如，由珠海保稅區(qū)管理委員會(huì)分別于 1999 年 9 月 8 日和 2001 年 9 月 11 日制定的《珠海保稅區(qū)招商引資獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》和《珠海保稅區(qū)企業(yè)服務(wù)管理辦法》。
    以上這些調(diào)整我國保稅區(qū)發(fā)展事項(xiàng)的現(xiàn)行地方性立法，是在原有地方性立法的基礎(chǔ)上經(jīng)過對(duì)相關(guān)法律規(guī)范的立、改、廢之后而不斷推出的，在各保稅區(qū)的發(fā)展中發(fā)揮了調(diào)整作用。這是值得肯定的一面。與此同時(shí)，由于既存的調(diào)整保稅區(qū)發(fā)展的各種規(guī)定各自為政，在實(shí)施過程中經(jīng)常出現(xiàn)法出多門、相互沖突的現(xiàn)象。這一現(xiàn)狀，還有待對(duì)既有的這些立法加以完善，該修改的修改、該作出補(bǔ)充的作出補(bǔ)充，該廢止的就予以廢止。
    特別是，現(xiàn)行的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》這一我國保稅區(qū)的龍頭立法，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)修改并落實(shí)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。于 1997 年發(fā)布的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》由于沒有配套的實(shí)施細(xì)則，在實(shí)施過程中，保稅區(qū)海關(guān)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管很大程度上只能比照區(qū)外加工貿(mào)易企業(yè)的監(jiān)管辦法，致使保稅區(qū)的優(yōu)勢(shì)無從得到體現(xiàn)。甚至，保稅區(qū)內(nèi)的企業(yè)在外貿(mào)經(jīng)營權(quán)、國產(chǎn)材料物件的采購等事項(xiàng)的運(yùn)作上，較之區(qū)外企業(yè)要復(fù)雜、低效，便捷、優(yōu)惠實(shí)際上無從談起。比如，根據(jù) 1997 年外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布的規(guī)章制度的規(guī)定，“各特區(qū)外經(jīng)貿(mào)主管部門和上海市外經(jīng)貿(mào)委不得辦理賦予保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)國內(nèi)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的審批手續(xù)”，據(jù)此，保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)的進(jìn)出口貿(mào)易很難開展，保稅區(qū)以國際貿(mào)易為龍頭的功能定位很難得到體現(xiàn)。又如，由于退稅問題并未明確，保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)采購國產(chǎn)料件生產(chǎn)出口后，無從辦理退稅；保稅區(qū)外的供貨方還須按照出口貨物辦理海關(guān)手續(xù)，受制頗多。在我國加入 WTO 以后，《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》一些規(guī)定的滯后性日益明顯。例子之一，便是對(duì)跨國公司在保稅區(qū)內(nèi)設(shè)立采購中心、研發(fā)機(jī)構(gòu)之舉的監(jiān)管。這些所設(shè)機(jī)構(gòu)開展經(jīng)營活動(dòng)時(shí)其企業(yè)性質(zhì)如何定位，是否給予備案，海關(guān)如何加以監(jiān)管等問題，都還無法可依。
   
    四
    當(dāng)前，就保稅區(qū)的體制運(yùn)作情況看，保稅區(qū)的宏觀管理體制尚待建立。形式上看，全國 15 個(gè)保稅區(qū)一般由地方政府的派出機(jī)構(gòu)－保稅區(qū)管理委員會(huì)統(tǒng)一管理，但實(shí)際上，不少其他管理部門也都直接間接地對(duì)保稅區(qū)事務(wù)實(shí)施管理。如此，政出多門、多頭管理所帶來的問題也缺少一個(gè)權(quán)威性的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制約了保稅區(qū)的發(fā)展。從發(fā)展上看，在立法制度上對(duì)保稅區(qū)的管理體制作出明確，授予管理部門相應(yīng)的明確的權(quán)限，實(shí)屬必要。
    首先，立足于現(xiàn)實(shí)，需要在立法上予以明確的體制事項(xiàng)包括：由國務(wù)院設(shè)立保稅區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理全國保稅區(qū)的重要事項(xiàng)；而保稅區(qū)的日常行政管理工作則由保稅區(qū)所在地的地方人民政府負(fù)責(zé)。保稅區(qū)所在地的人民政府根據(jù)需要，在保稅區(qū)設(shè)立管委會(huì)等派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理保稅區(qū)的各項(xiàng)行政事務(wù)。
    其次，在立法上賦予中華人民共和國海關(guān)在保稅區(qū)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限。海關(guān)的具體監(jiān)管職責(zé)包括設(shè)置保稅區(qū)的隔離設(shè)施以及對(duì)進(jìn)出保稅區(qū)的貨物、運(yùn)輸工具和個(gè)人所攜帶物品實(shí)施監(jiān)管。
    再次，需在體制上理清對(duì)保稅區(qū)的兩種管理。對(duì)國內(nèi)保稅區(qū)的管理，海關(guān)主要依據(jù)《海關(guān)法》等有關(guān)國內(nèi)立法，對(duì)進(jìn)出保稅區(qū)的貨物、運(yùn)輸工具和物品等履行監(jiān)管職責(zé)；而保稅區(qū)管委會(huì)則主要從政府行政管理的角度，對(duì)各自區(qū)內(nèi)企業(yè)的日常管理承擔(dān)管理職能。在立法上，需要對(duì)這兩種管理加以明確。雖然，《海關(guān)法》第 34 條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，由海關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)施監(jiān)管。”但是，該條規(guī)定比較原則。就地方立法而言，有的地方立法對(duì)管理體制已經(jīng)有所涉及。比如，廣東省人大于 2002 年 9 月頒布的《廣東省保稅區(qū)管理?xiàng)l例》第 6 條規(guī)定：“保稅區(qū)管理委員會(huì)是保稅區(qū)所在地市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，代表市人民政府對(duì)保稅區(qū)的行政、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理。”只是，此類規(guī)定還有待整合和成為普適性的立法規(guī)定。
    細(xì)言之，國內(nèi)各保稅區(qū)都設(shè)立了對(duì)保稅區(qū)實(shí)行綜合管理的管理委員會(huì)或管理局。但是，在全國范圍，還沒有建立起一個(gè)對(duì)各保稅區(qū)能夠作出宏觀指導(dǎo)和監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。相較之下，在自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量較多的國家，一般都專門設(shè)置宏觀管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審批、監(jiān)管、檢查和協(xié)調(diào)工作 (美國的外貿(mào)區(qū)委員會(huì)即是一例)。在我國，可以考慮成立專門的諸如中國保稅區(qū)管理委員會(huì)之類的宏觀管理機(jī)構(gòu)，委員會(huì)委員可以由商務(wù)部、海關(guān)總署等相關(guān)主管部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任。該宏觀管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)至少應(yīng)該包括：負(fù)責(zé)全國各保稅區(qū)的總體規(guī)劃和宏觀調(diào)控，制定各保稅區(qū)的基本政策和管理措施，與國務(wù)院各部委就保稅區(qū)發(fā)展的重要問題予以協(xié)商以形成指導(dǎo)性意見。這些內(nèi)容，都有待在立法上予以明確。
    　　　　　　　　　　　　　　　五
    五在我國，按特定功能設(shè)立的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)除了保稅區(qū)，還有經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等。從單項(xiàng)功能上看，國內(nèi)各保稅區(qū)的進(jìn)口貿(mào)易功能相對(duì)較強(qiáng)，而轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能的發(fā)揮并不到位。從整體功能上看，保稅區(qū)現(xiàn)有功能與其他類型的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)呈現(xiàn)出交叉、重疊的現(xiàn)象。個(gè)中因由，很大程度上也與國內(nèi)立法對(duì)保稅區(qū)的功能定位的模糊不無相關(guān)。具體地說，現(xiàn)行的政府規(guī)章、地方性法規(guī)等立法對(duì)保稅區(qū)的界定可以概括為“封閉式”、“特殊性”、“綜合性”，但是保稅區(qū)的特色功能并沒有得到明確界定，在實(shí)際發(fā)展中難免出現(xiàn)與其他特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)功能之間的交叉和重疊。比如，保稅區(qū)在吸引外資和發(fā)展出口制造業(yè)的功能上，非常類似于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和出口加工區(qū)的功能，特色并不突出。這就需要在立法上對(duì)國內(nèi)保稅區(qū)的特色功能作出明確，發(fā)揮保稅區(qū)應(yīng)有的獨(dú)特作用。
    除了保稅區(qū)在國內(nèi)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)中的功能定位，在各保稅區(qū)之間，還要在自身定位和發(fā)展目標(biāo)上作一妥善安排。目前，上海外高橋等 15 個(gè)保稅區(qū)，加上實(shí)行保稅區(qū)管理政策的海南洋浦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，各保稅區(qū)在區(qū)位、港口條件、區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平等方面差別較大，發(fā)展也不盡平衡。各保稅區(qū)的功能定位和發(fā)展目標(biāo)面臨兩種選擇：一是繼續(xù)發(fā)揮出口加工等功能，向功能相似的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型，二是選擇有條件的保稅區(qū)實(shí)行區(qū)港一體發(fā)展模式，在區(qū)內(nèi)實(shí)行自由港的某些政策，為進(jìn)出口貿(mào)易、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易等提供便捷、優(yōu)質(zhì)和高效的物流服務(wù)，逐步向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型。
    放眼世界，大凡世界上成功的自由貿(mào)易區(qū)，大多與港口連在一起，實(shí)行港口和保稅區(qū)的一體化管理，實(shí)現(xiàn)區(qū)港間的聯(lián)動(dòng)。這也因?yàn)椋�保稅區(qū)的保稅倉儲(chǔ)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、國際貿(mào)易等特色功能的發(fā)揮，都有賴于港口的依托。可以預(yù)見，區(qū)港合一將有利于增加出口、中轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)口貨運(yùn)的總量，發(fā)揮保稅區(qū)對(duì)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射作用。
    立足中國，在全國十幾個(gè)保稅區(qū)中基礎(chǔ)較好，具備建立自由貿(mào)易港區(qū)潛力的，有必要在軟環(huán)境建設(shè)上特別是在法律制度的營建上為其轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件，使我國具備條件的保稅區(qū)能夠率先實(shí)現(xiàn)港區(qū)的一體化發(fā)展。
    2003 年年初，海關(guān)總署決定首先在上海進(jìn)行港區(qū)聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)。2003年 12 月 8 日，國務(wù)院正式批復(fù)，同意海關(guān)總署上報(bào)的《上海外高橋保稅區(qū)港區(qū)聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)方案》。上海外高橋保稅區(qū)港區(qū)聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目，是指設(shè)立連接保稅區(qū)和港區(qū)的海外高橋保稅物流園區(qū)。2004 年 4 月 15 日，經(jīng)過國家海關(guān)總署、財(cái)政部、國土資源部、商務(wù)部、稅務(wù)總局的聯(lián)合驗(yàn)收，上海外高橋保稅物流園區(qū)投入運(yùn)作，全國首個(gè)保稅區(qū)與港區(qū)的聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)正式啟動(dòng)。該園區(qū)的建成，將有助于保稅區(qū)與港口在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)等方面進(jìn)行功能整合，促進(jìn)國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)出口退稅的有效管理，進(jìn)一步發(fā)展保稅區(qū)倉儲(chǔ)物流，促進(jìn)保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管模式的突破，從而拉動(dòng)整個(gè)長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
    在保稅區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型的探索進(jìn)程中，在法律制度的建設(shè)上，需要及時(shí)補(bǔ)白將富有競爭力的進(jìn)出口保稅政策，切實(shí)可行的海關(guān)高效監(jiān)管舉措、便利、開放的企業(yè)準(zhǔn)入制度等等及時(shí)提升為法，使之穩(wěn)定而有力地促進(jìn)和保障保稅區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。