□ 梁留科
    交通擁堵正在隨著交通機動化的提高迅速從特大城市擴散到大城市，甚至中等城市，成為全社會關注的問題。
    交通擁堵的根源是交通瓶頸。一般分為三類：暫時道路障礙、永久瓶頸、需求瓶頸。交通擁堵的形成與傳播過程分為三個階段：點擁堵、線擁堵、面擁堵。主要特征表現在“三高”方面：高峰時段、高流量斷面和高流量方向。
    盡管交通投資逐步增長，但城市道路的交通運行速度在快速道路大幅度增長的情況下逐年下降。許多城市的交通擁堵表現出常態化和區域蔓延趨勢以及交通走廊潮汐性擁堵現象。強化城市交通管理刻不容緩。
管理現狀
    目前，我國汽車保有量數量龐大。自1978年至2012年，我國民用汽車總計從135.84萬輛增至2.33億輛，增長勢頭迅猛。公共交通方面，全國地級以上城市2010年末公共交通車輛383161輛。
    國內中心城市交通管理體制也呈現出多樣化趨勢。
    一是傳統的多部門交叉管理模式。城市交通的各個要素，歸屬多個部門包括交通、城建、市政、城管、公安等管理。由于管理部門眾多，協調配合難度較大，應變能力低；職能、職責交叉明顯，易產生內耗，行政效率低下；以管理為目的，服務功能相對弱化。
    二是“一城一交”的大交通管理模式，由一個部門對城市交通進行統一規劃管理。其優勢在于：實現了決策、執行、監督的協調，減少了管理層，提高了管理效率，降低了管理成本；實現了城市交通發展戰略、規則和決策的統一，為城市交通的全面、協調、可持續發展奠定了基礎；實現了各種運輸方式管理的協調、統一，整合了交通資源，有利于交通快速反應機制的建立和形成；在提高城市交通管理能力的同時，社會服務職能得到顯著增強。
    另外就是由交通部門對城鄉道路運輸實施一體化管理模式。這種模式為從模式一向模式二的過渡，雖然實現了道路運輸管理的一體化，但是在交通基礎設施的建設、管理、養護等方面尚未形成集中統一管理。有三個特點：相對多部門交叉管理模式較為精簡，管理職能較為集中，實現了城鄉交通運輸管理的一體化，提高了交通管理效率；城市綜合交通管理體制尚未建立，各種運輸方式的管理仍比較分散；在進一步提高交通行政管理對市場變化應變能力的同時，社會服務功能得到明顯增強。
問題突出
    交通基礎建設跟不上發展需要
    長期以來，我國城市人均道路面積一直處于低水平狀態，近年來開始有較快發展，人均道路面積由1990年的3.1平方米上升到2010年底的10.44平方米。但尚不及發達國家的1/3。盡管增長幅度較快，仍趕不上城市交通量幾何級數的增長速度。道路容量的嚴重不足，致使城市中心道路擁堵加劇，中心區平均汽車行程車速顯著降低，一些城市每小時降到10公里左右。
    中心區道路面積下降。我國大城市市區正處在從中心區向郊區化擴散過程中，近幾年城市道路建設的增加，主要分布在新開發的市區和郊區，相對來講，中心區的道路面積率反而略有下降。中心城市改造導致中心區人口密集，人均道路面積進一步下降。城市房地產開發集中于市中心地區，產生了過量的交通，造成道路超負荷運載。此外，城市非法占道問題一直得不到有效解決。
    當前出現的城市交通問題中，一個重要原因是，缺乏科學的整體交通戰略和規劃，治理工作往往顧此失彼，前后失調，投入不小，而收益不大。
    交通管理水平有待提升
    由于歷史和認識方面的原因，我國大城市中交通控制管理和交通安全管理的現代化設施較少。近年來各大城市陸續投入資金設置現代化交通監控和誘導設施。但是由于起步晚、系統性差，并未形成統一的管理系統。由于設施明顯不足，管理疏漏不少，我國城市的交通事故率居高不下。此外，國際上使用的信息化、智能化管理系統，在我國還處于起步摸索階段。
    長期忽視公共交通的發展
    公共交通是效率最高的交通方式，幾乎所有國家和地區在經歷了痛苦曲折之后，都鮮明地選擇了優先發展公共交通的政策。我國城市用地緊張，人口密度高，適宜于公共交通運輸，所以國家早就制定了優先發展公共交通的政策。但因為種種原因，一直沒有得到很好的落實。
    大中城市需要解決好中短距離出行和與公共交通的接駁換乘問題，公共交通優先發展應協調與慢行交通的關系，倡導“公交+慢行”一體化交通出行模式，是節能減排、綠色出行的根本要求，其實質是加快城市交通發展模式的轉變，促進城市交通資源的合理配置。
發展對策
    建議采用以下戰略：一是規劃引領戰略；二是意識提升戰略；三是公交優先戰略；四是智能管理戰略。
    強化規劃引領
    城市規劃與交通規劃應協調統一，總體、系統規劃，分步實施，并具有前瞻性。因此，在城市規劃中首先必須統籌考慮實現各功能區的合理配置，以盡量少的出行滿足生活、工作需要。合理調整城市總體功能布局，實施中心商業區分流，公共交通設施分流；加快快速通道建設，疏通社區內末端毛細血管，區域車輛蓄能、分流功效是緩解交通擁堵需求必須解決的基礎問題。
    要以大區域布局系統統籌考慮為出發點，實施大手筆規劃。將航空港、高鐵車站、火車站、城際輕軌站、長途客運站納入一體化設計，優化路面公交、地鐵、城際輕軌等相互交匯的立體交通網絡布局。加強軌道交通與長途客運站的連接，快速有效分流人員，提供換乘方便，減少路面交通常規車輛的使用。
    提高交通意識
    首先是公民法律意識的提高：要打破“人治”的怪圈，從素質教育上確立“法律面前人人平等”的概念。其次需要有法律做為基礎；我國交通法規針對非機動車和行人的法律目前實屬蒼白。建立健全交通法律法規，從根本上堵住法律空白點，使人人有法可依、以提高交通意識。再次是要有足夠的懲治力度和可執行性：目前我國對非機動車和行人的管理基本處于“放羊”狀態，原因就是法律的懲治力度和可執行性差，治理違法的成本高。要依托先進的身份管理、工作管理，利用全社會保障等各種制度、福利，進行出行人群管理，把違法與社保、醫保、升遷等切身利益結合在一起，對出行人群管理的可執行性將大大提高。有效提高出行人群的交通意識，需要全社會齊心協力，協調一致。
    提倡“公交優先”
    當前，公交車數量仍滿足不了發展的要求，線路覆蓋不全面，乘坐不方便，在財物安全上也不如小汽車，這是多數人愿意選擇小汽車的主要原因之一。因此，緩解城市擁堵狀況，首先應從方便性、舒適性入手，增加公交車的“魅力指數”，把電動車、小汽車等個體交通使用者吸引轉移到公交車上來，使“公交優先”的理念真正得以貫徹實施。
    要以靈活高效的公交組織來適應城市交通的發展，構建一個完整、系統的公交網絡，提供和小汽車同樣的服務水準，真正實現門到門服務、無換乘或換乘方便和較少的等候時耗的目標，達到和小汽車競爭并優于小汽車出行的目的。公交系統形成等級結構，主線系統是較大運量和快速的交通線路，或是軌道或是公交專用道等，與主線系統相接的是和其同步運作的高效支線系統，如此形成高度融合的城市公交網絡系統，提高運送速度，增加站點減少匯集成本、分流成本及行車成本，減小時間價值。適當減少長距離跨區域一般公交線路數量，增設跨區域、長距離直達快速公交線路，以提高出行速度，減少車輛對道路資源的時空占用。
    加強智能管理
    改進交通管理體制，實現城市交通的一體化管理。對于我國大多數中心城市來說，一步到位實行“一城一交”模式有操之過急的問題，因此建議實行管理一體化，即由建設部門對城市交通基礎設施統一建設，交通部門對城市交通一體化管理。規劃、建設的統一使得城市道路網進一步合理，交通監控、管理、指揮和交通災害處置進一步迅速有效。
    在此基礎上，建議以城市快速路網為格局，分區域對板塊內部的交通流進行網絡智能化管理。在此之上全市幾大板塊由市一級智能管理系統統一調度，由此形成完整的管理系統。
    （本文系作者在2013年全國 “兩會”上提交的提案）