□ 徐勇
    據媒體報道，2012年12月26日國家財政部召開座談會就《郵政普遍服務基金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）征求意見。現在矛盾的焦點是，《暫行辦法》征收的對象是否正確，應當向誰征收？其理由是否符合國際慣例？是否合理、科學？是否符合立法公平的原則？
    發達國家是如何建立和征收郵政普遍服務基金？
    普遍服務基金的概念最早見于1997年歐盟制定的郵政指令。其中第九條第四款規定，當成員國認為普遍服務義務對其提供者構成不公平財務負擔時，可以建立一個普遍服務補償基金，基金由獨立于收益人的實體管理，在遵循透明、非歧視和成比例的原則下，各國可要求取得普遍服務業務許可證的經營者向該基金提供一定的財務資助。此外，歐盟郵政指令第九條第二款也清楚地規定，郵政普遍服務基金的征收范圍只限于郵政普遍服務提供商。
    其保障郵政普遍服務有兩種做法：一是保留一定的郵政專營權，以確保此項基本公共服務的正常運轉，并維持郵政專營企業的日常開支；二是放棄郵政專營，引入競爭機制，并通過設立普遍服務基金等輔助手段以確保開放后參與郵政普遍服務的運營商享有公平待遇。
    歐盟明確申明：“根據歐盟郵政指令和歐洲法院的相關裁定，歐盟確認快遞業務與郵政普遍服務為兩種完全不同的業務。”所以即使建立普遍服務基金，普遍服務基金的征收對象都應只限于提供普遍服務的郵政企業，而與從事快遞業務的快遞企業沒有任何關聯。
    目前，除了西班牙和意大利開放了郵政普遍服務市場，并向郵政普遍服務提供商收取郵政普遍服務基金外，像美國和歐盟多數國家都是由政府補貼郵政普遍服務或者提供郵政普遍服務基金。2012財年，美國郵政虧損創歷史新高達到159億美元，而這一虧損則有美國政府補貼。
    由此可見，普遍服務基金是在開放普遍服務市場的前提下，只針對普遍服務提供商征收的。如果采取專營而沒有開放郵政普遍服務市場就不能向任何企業征收普遍服務基金。
    顯然，在我國快遞企業沒有進入郵政普遍服務市場的情況下，《暫行辦法》向快遞企業征收郵政普遍服務基金不符合國際慣例。
    向快遞企業征收郵政普遍服務基金缺乏科學依據
    一是，在中國郵政集團公司贏利的情況下不具備收取郵政普遍服務基金的條件。中國郵政集團公司利用其國家賦予的普遍服務資源優勢，開展了快遞與物流、郵政儲蓄銀行、保險、航空運輸、鐵路郵政車、代收水電煤氣費、郵票印刷與發行、電商等業務，其經營范圍超過任何一家“央企”。同時，中國郵政集團公司進入相關領域是以補貼郵政普遍服務虧損的名義。他們還享受了車輛通行便利和各種優先權。
    從實際經營情況看，他們實現了贏利。根據2012年中國郵政速遞物流有限公司IPO公布的數據，2011年中國郵政集團總營收為2586.23億元，凈利潤為209.36億元。因此，在中國郵政集團公司整體贏利的情況下財政部再征收郵政普遍服務基金，不合情、不合理，也背離了《郵政法》收取郵政普遍服務基金的立法宗旨。即中國郵政集團公司所進入的各個產業利用了國家郵政普遍服務資源并實現了贏利，通過整體贏利彌補了郵政普遍服務虧損并且還有贏余。
    二是，近幾年來民營快遞企業利潤率逐年下降。如果征收郵政普遍服務基金會加重非郵政快遞企業負擔，一旦他們不能承受這種成本，將會通過價格調整的方式將郵政普遍服務基金轉嫁給消費者，其結果是誰使用快遞服務誰繳納郵政普遍服務基金。
    三是，政府決策行為服務化、法制化和透明化是其職責。郵政提供普遍服務每年虧損多少，是如何虧損的，需要補貼多少？有多少個郵政普遍服務營業場所需要設置，配置標準是什么？有多少個農村郵站運營需要補助，補助標準是多少？……這些數據是否應當向社會或繳納郵政普遍服務基金的企業提供？
    四是，按照《郵政法》我國郵政業有兩大板塊，一是郵政普遍服務，二是快遞服務。這是兩個不同的服務范疇。在郵政普遍服務實施專營的情況下，讓快遞企業繳納郵政普遍服務基金存在著不公平競爭。按照《郵政法》第九章附則對快遞和包裹的定義，即按照封裝上的名址遞送給特定個人或者單位的獨立封裝的物品，其重量不超過50千克，任何一邊的尺寸不超過150厘米，長、寬、高合計不超過300厘米。按照這個定義，我國多數物流公司、“落地配”公司、鐵路和航空運輸企業的部分業務量均在此范圍內。如果由于企業名稱有“快遞”二字或者取得了快遞業務經營許可證就成為郵政普遍服務的對象，這樣合理嗎？
    五是，快遞企業為消費者提供了性價比很高的包裹快遞服務，減少了他們使用郵政普遍服務提供的包裹服務，也就減少了郵政普遍服務的虧損。那么，中國郵政集團公司是否也應當感謝民營快遞企業還是由財政部向他們征收郵政普遍服務基金？
    六是，由于特殊的歷史原因，我國民營快遞企業多以特許加盟模式業態經營。按照《暫行辦法》從業人員20人以下或者年營業收入200萬以下的快遞企業免征收郵政普遍服務基金的規定。這不利于快遞企業做大、做強和轉型升級。這會讓部分加盟商將一個公司拆分為成兩個或者若干個“小微”公司，它對自營或者大型快遞企業來說又產生了新的不公平競爭。
    總之，如果征收郵政普遍服務基金，就應當放開郵政企業對郵政普遍服務市場的專營（黨政軍除外），征收的對象是進入郵政普遍服務市場的市場主體。或者，郵政企業繼續實施對郵政普遍服務市場的專營，像國外很多國家一樣由政府補貼郵政普遍服務，由財政部提供郵政普遍服務基金。如果向快遞企業征收郵政普遍服務基金不公平，不利于民族快遞企業做大、做強，還會形成郵政企業與非郵政快遞企業的不公平競爭，不利于郵政企業向市場化轉型。
    （作者系中國快遞物流咨詢網首席顧問）