□孫丹萍
    一輛大貨車每年罰款3萬元，罰款不開票可打折；一處隱蔽交通拍照每年罰款額高達(dá)460萬元；踩了一下草地就罰款2000元；市場(chǎng)商戶每年需繳納幾百元到上千元的罰款才可繼續(xù)經(jīng)營(yíng)……罰款名目多、亂罰款的現(xiàn)象已經(jīng)深入社會(huì)生活的每個(gè)角落，并且已經(jīng)存在了近20年之久。這么多年來，政府一直說要治理這些現(xiàn)象，但治理的結(jié)果是出現(xiàn)了更多更亂的罰款，使得人民群眾怨聲載道，不利于和諧社會(huì)的建立以及國(guó)家的長(zhǎng)治久安。問題多元
    罰款種類多樣，標(biāo)準(zhǔn)不一，執(zhí)法部門繁多。
    工商、稅務(wù)、交通、環(huán)保、衛(wèi)生、城管等各行各業(yè)的主管部門都有罰款的權(quán)利，老百姓生活中碰到的罰款現(xiàn)象層出不窮，一不小心就掉到罰款的陷阱里面。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各種部門各種名目的罰款多達(dá)160種。以貨車超載罰款為例，路上執(zhí)法部門非常多。有交警，也有路政部門，甚至連林業(yè)管理部門都有，有的地方甚至城管也跑上去罰款。交警以車輛行駛證的核定噸位認(rèn)定超載；路政以車輛軸數(shù)以及單輪軸6噸、雙輪軸10噸認(rèn)定超限；運(yùn)管以營(yíng)運(yùn)證核定的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定超載超限；城管以道路限禁重量標(biāo)志牌認(rèn)定超重；收費(fèi)站以車型認(rèn)定超重。以上5個(gè)部門標(biāo)準(zhǔn)各不相同，各有各的依據(jù)，貨車永遠(yuǎn)躲不開罰款。
    罰款沒依據(jù)，成為權(quán)力尋租工具。
    罰款是一種落實(shí)行政管理的有效手段，被廣泛應(yīng)用到各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)。它能提高當(dāng)事人違法成本，使當(dāng)事人減少或不敢違法。但是，罰款不能沒有依據(jù)，更不能把罰款當(dāng)成職能部門權(quán)力尋租的工具。沒有依據(jù)的罰款，在這個(gè)區(qū)域里，我說罰多少就罰多少，不給你理由，你不交錢就走不掉。罰款的依據(jù)一部分就是自己創(chuàng)造依據(jù)，比如用非法的隱蔽攝像頭來拍攝，做罰款依據(jù)。還有更惡劣的是，罰款金額可以議價(jià)，比如我說罰800元，如果你不要票了，就罰500元。再有就是重復(fù)的罰款，往返都罰款，又或者在這個(gè)省區(qū)罰了一次錢，到下一個(gè)省再罰一次。
    權(quán)力尋租，就是行政部門以權(quán)力強(qiáng)迫受罰者與權(quán)力掌管者進(jìn)行權(quán)錢交易，如超載罰款月票、工商行政罰款年票等。這種行為和制度的實(shí)質(zhì)，并非真正意義上的罰款，而是職能部門借管理權(quán)和處罰權(quán)以要挾受罰人，讓受罰人交少量的款項(xiàng)以換取長(zhǎng)期的違法經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，職能部門把罰款當(dāng)成一種經(jīng)濟(jì)，這種罰款經(jīng)濟(jì)卻是建立在職能部門不作為的基礎(chǔ)之上。為了保證罰款經(jīng)濟(jì)每年都能上臺(tái)階，勢(shì)必要加大部門不作為力度。如果地方管理日益規(guī)范，就無法保證大面積罰款的“可持續(xù)發(fā)展”。
    罰款去向不透明，不公開。
    現(xiàn)在的行政罰款必須是按照收支兩條線的原則，也就是罰款收入要直達(dá)國(guó)庫(kù)，或者叫財(cái)政金庫(kù)，然后這個(gè)錢怎么使用，按照預(yù)算規(guī)則。至于執(zhí)行懲罰單位自己的辦公經(jīng)費(fèi)、集體福利、個(gè)人工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼等等所有都要另外走一條線，就是在預(yù)算里做合理安排。現(xiàn)在中央和地方的體制處理整個(gè)資金怎么分配問題的信息透明度是很低的，但是從現(xiàn)在所要求的政務(wù)公開、預(yù)算公開的導(dǎo)向來說，這些罰款收入應(yīng)該公開，罰款應(yīng)規(guī)范，罰款流向、用途應(yīng)公開透明。影響嚴(yán)重
    如果我們把罰款看成一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，那么這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的最終承擔(dān)者就是消費(fèi)者。以運(yùn)煤車為例，一輛40噸的貨車運(yùn)一趟煤要被罰600元，這相當(dāng)于每噸煤的運(yùn)費(fèi)提高了15元，按照全國(guó)年耗煤量19.5億噸計(jì)算，罰款金額高達(dá)292.5億元。當(dāng)每一個(gè)大貨車司機(jī)熟悉整個(gè)公路上的“法治生態(tài)”以后，他就會(huì)有一個(gè)罰款預(yù)算，這筆預(yù)算最終要算到物流成本的頭上，最后是全加到消費(fèi)者的頭上。
    也就是說，雖然“亂罰款”本身從法治的角度來講是一個(gè)違法的行為，但是最終通過一系列的程序以后，在會(huì)計(jì)賬目上反映出來，變成一個(gè)物價(jià)的成本，到最后還是要老百姓來埋單，加重了老百姓的生活負(fù)擔(dān)，使得整個(gè)社會(huì)怨聲載道，不利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，嚴(yán)重影響了黨群關(guān)系，損害了政府形象，威脅到執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和地位。對(duì)策建議
    為解決目前罰款存在的種種問題，擬提出以下建議：
    第一，為從源頭上遏制濫罰款現(xiàn)象，應(yīng)由人大立法，明確規(guī)定哪些部門可罰款，罰款的依據(jù)是什么，根據(jù)情節(jié)不同罰多少都要有明文規(guī)定，要做到嚴(yán)格規(guī)范，逐步走向科學(xué)化、法制化、規(guī)范化。
    第二，建立公開的程序，明確罰款的去向和用途及相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
    我們需要一套公開的程序，要知道這些罰款究竟有沒有利益鏈條在里面，究竟有沒有返還。要公開罰款走向的路線圖，從受罰者的口袋最終進(jìn)入了誰(shuí)的口袋里，看看到底是在哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問題。另外，既然罰款本身對(duì)人民群眾和整個(gè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力造成這么大的危害，那么最終財(cái)政預(yù)算的公開，是不是每年可以向人大提供的會(huì)計(jì)報(bào)表里單列一項(xiàng)罰款，注明每年罰了多少、收了多少、這些錢又做了什么。總之，這么多年來，我們積累了很多經(jīng)驗(yàn)，也有很多的教訓(xùn)，最終歸結(jié)到一點(diǎn)，就是沒有什么比“公開”這兩個(gè)字更有力、更有價(jià)值、更有效果了。
    罰款應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行我們現(xiàn)有的法律規(guī)定，收支兩條線，將罰款列入到財(cái)政賬目里去，在全國(guó)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的罰款賬戶，所有的罰款都進(jìn)入同一個(gè)賬戶里，由全國(guó)人民代表大會(huì)來決定它的用途。
    第三，加強(qiáng)依法行政，減少以罰代管現(xiàn)象。
    按照建設(shè)法治政府的要求，把依法行政貫穿于各級(jí)政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。改革行政執(zhí)法體制，完善行政執(zhí)法程序，積極推行行政處罰權(quán)相對(duì)集中和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)，切實(shí)解決執(zhí)法職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法的問題，杜絕以罰代管、以罰代教現(xiàn)象。（本文是作者在今年全國(guó) “兩會(huì)”的提案）