□姜兆尹
    國務院日前批轉國家發改委 《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》 (簡稱 《意見》)，內容包括完善基本經濟制度、加快財稅體制改革、深化金融體制改革等32項重點工作，明確了各項改革的主要負責部門。其中提出，按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案，鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫療等領域。
    研究制定鐵路體制改革方案被納入今年深化經濟體制改革的重點工作部署，是今年全國 “兩會”后推進鐵路體制改革的一個新信號。此前，鐵道部部長盛光祖在去年12月召開的全國鐵路工作會議上表示，2012年是鐵路新體制新機制全面運行的第一年，鐵道部將按照政企分開的要求，切實轉變職能，構建以運輸企業為市場主體的管理體制和運行機制。綜合國務院轉發 《意見》和鐵道部工作規劃， “政企分開”將是鐵路體制改革的主要內容：一是將鐵道部的職能確定為政府監管、國有資產出資人代表和行業管理三項；二是擴大鐵路運輸企業的自主經營權，推動鐵路運輸經營機制轉換，調整現行鐵路運輸和服務清算制度及相關管理辦法。用盛光祖的話說，就是 “把鐵道部應該承擔的政府監管、國有資產出資人代表和行業管理職能具體化，要把屬于鐵路運輸企業的權責放下去”。
    按照上述思路， “政企分開”主要是將鐵道部的三項職能與鐵路運輸企業的自主經營權分開，其實質是鐵路系統內部的職能調整和權責區分。鐵道部的職能和權力得到進一步明確，有利于克服政企不分、管理不善的弊端。但業內分析人士擔心，鐵路運輸企業擴大了自主經營權之后，為了 “輕裝上陣”，很可能不用承擔近年來累積的債務——鐵道部承擔國有資產出資人代表職能，債務問題可能由此被推到鐵道部身上，最終由國家財政埋單。這一點需要引起足夠的重視。
    嚴格說來，在市場經濟條件下，政府監管、出資人代表和行業管理三項職能本身是相互制約、相互矛盾的。鐵道部如果嚴格履行政府監管職能，很可能與鐵路企業資產增值的目標相左，從而與鐵道部作為國有資產出資人代表的身份發生沖突；也很可能與鐵路企業維護行業利益的目標相左，從而與鐵道部作為行業管理者的身份發生沖突。也就是說，實行政企分開之后，鐵道部如果仍然集上述三項職能于一身，盡管職能范圍有所縮小，行使職能更加具體化，但與鐵路企業之間仍然存在著
    “剪不斷理還亂”的關系。這一點也要引起足夠的重視。
    政企分開是中國經濟體制改革和政府體制改革的一個重要經驗。成功的政企分開改革，既要對政府、企業兩部分進行明晰的界定，也對政府職能進行科學的分解。最典型的例子是，機械工業部最多時有一機部、二機部到八機部，在政企分開改革中，他們和其他部委合并、拆分、重組，行政職能被分解到多個部門(機械工業部于1998年機構改革時撤銷)，企業部分形成了中國移動、中國船舶等幾家中央企業。
    以此經驗比照鐵道部的政企分開，一方面，擴大鐵路運輸企業的自主經營權，將鐵路企業做大做強，同時引入社會資本，促進鐵路企業的公平競爭，以此增加鐵路服務供給，提高服務水平，實現社會效益和經濟效益的雙贏，是一個比較清晰的改革目標。另一方面，有必要對鐵道部的政府監管、出資人代表和行業管理三項職能進行優化分解：鐵道部主要行使對鐵路運輸企業的政府監管職能，就像交通運輸部下設的民航局對民航業行使政府監管職
能那樣；國有資產出資人代表的職能可以納入國資委，由國資委對國有鐵路企業履行出資人職責；同時仿照銀監會、保監會、證監會、電監會模式，設立國家鐵路監管委員會，對鐵路企業履行行業管理職責。三種職能分別由三個不同的部門行使，可以避免因職能集中于同一部門而產生沖突和尷尬。
    鐵路體制改革涉及方方面面，鐵道部的政企分開到底如何 “分”，需要站在政府機構改革和國家發展戰略的高度精心設計，統籌安排，通過充分的民主程序制定科學的改革方案，為盡快推進改革創造良好的基礎條件。