□本報(bào)記者 張穎川
“鐵路系統(tǒng)單設(shè)公檢法機(jī)關(guān)，是中國司法體制的一個(gè)‘怪胎’。而鐵路司法回歸地方，順應(yīng)了當(dāng)前社會的法治要求。”網(wǎng)絡(luò)上一位網(wǎng)友的言論，反映出了廣大民眾關(guān)于鐵路司法體制改革的普遍心聲。
    日前，最高人民檢察院檢察長曹建明在全國“兩會”上透露，鐵路運(yùn)輸檢察院劃歸地方的事已經(jīng)獲中央批準(zhǔn)，“目前正在部署落實(shí)”。鐵路司法體制改革歷經(jīng)多年卻步履維艱，如今曹建明檢察長透露的訊息可以說是一劑強(qiáng)心針，使民眾關(guān)于鐵路司法體制改革的信心大有提振。但這是否就意味著鐵路司法體制改革的馬拉松長跑即將到達(dá)終點(diǎn)？在記者看來，用美國“垮掉的一代”作家杰克·凱魯亞克的一本著作名稱來回答較為恰當(dāng)——仍“在路上”。
鐵路司法沿革
    記者在采訪中了解到，我國鐵路系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立公檢法是在新中國成立初期，當(dāng)時(shí)考慮到鐵路是國家大動脈、運(yùn)輸跨區(qū)域性、社會治安形勢復(fù)雜等因素，特別是當(dāng)時(shí)政企不分，由國家辦企業(yè)，鐵道部可以代表國家對本系統(tǒng)實(shí)行全面治理。同時(shí)，鐵路運(yùn)輸又具有政治性、軍事性、經(jīng)濟(jì)性，以及路網(wǎng)性、連運(yùn)性等特征。“于是，國家綜合考慮各方面因素，參照前蘇聯(lián)模式，在1953年建立起了鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院。”北京交通大學(xué)人文學(xué)院法律系教授張長青對記者表示。
    1957年8月，國務(wù)院第56次全體會議撤消了鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院。主要原因有三：第一，運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生的刑事案件數(shù)量較小，不必設(shè)專門的法院和檢察院；第二，運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)所發(fā)生的案件完全可以由地方檢察機(jī)關(guān)來處理；第三，貫徹精簡節(jié)約精神，更好地依靠地方黨委和充分發(fā)揮地方檢察機(jī)關(guān)的作用。這樣，鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院經(jīng)歷了第一次成立和第一次撤銷。“十年動亂”之后，隨著整個(gè)司法體制的逐步恢復(fù)，1982年鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院也得以重新設(shè)立，并在組織體系上有了較大變化。新的鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院設(shè)有鐵路運(yùn)輸高級、中級和基層三級體系。
    1987年，鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院又被撤銷，不過保留了鐵路局一級的鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察分院，以及鐵路分局一級的基層法院和基層檢察院，并一直沿襲至今。
    據(jù)了解，中國目前的鐵路法院、檢察院的設(shè)置和“各管一段”的鐵路局、鐵路分局設(shè)置相對應(yīng)，除了青藏鐵路局之外，17家鐵路局下設(shè)17家鐵路中級法院、檢察分院以及各59家基層法院和檢察院。“這種司法體系設(shè)置，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，特別是在一些荒無人煙的地方，比如大興安嶺，需要通鐵路、運(yùn)木材，鐵路職工過去之后就建立了鐵路方面的公安、法院、檢察院等，在一定程度也起到了積極的作用。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的推進(jìn)，鐵路內(nèi)部設(shè)立司法系統(tǒng)的弊病便越來越突出，鐵路司法體制改革逐漸被提升到重要日程上來。”張長青表示。
體制弊端叢生
    鐵路司法體系由于本身的設(shè)置原因，導(dǎo)致整體上弊端叢生，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
    首先，從法律上分析，鐵路是企業(yè)，而公檢法卻是國家機(jī)關(guān)，行使國家的行政權(quán)和司法權(quán)，由企業(yè)來領(lǐng)導(dǎo)公檢法不符合法治原則。“鐵路現(xiàn)在政企不分，鐵路局自稱也是企業(yè)，貨物、旅客運(yùn)輸這些行為越來越企業(yè)化、市場化，和人們的日常生活越來越近。這樣一來，在鐵路內(nèi)部設(shè)立司法系統(tǒng)，就等于企業(yè)內(nèi)部自己設(shè)立了司法系統(tǒng)，雖然形式上還是國家的法院、檢察院，但在企業(yè)內(nèi)部行使審判權(quán)，與《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定存在不一致、甚至相互沖突的地方。”張長青對記者表示。
    其次，法律適用上的部門本位，破壞了國家法制統(tǒng)一。現(xiàn)代憲政理念認(rèn)為，司法權(quán)屬于國家主權(quán)的一部分不得分割行使。司法統(tǒng)一原則是現(xiàn)代法治國家所遵循的一條基本原則。在鐵路系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置司法機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上是司法權(quán)力的部門化。在張長青看來，司法統(tǒng)一是一種非常重要的公權(quán)力，司法的獨(dú)立性和統(tǒng)一性是保障。然而，鐵路公檢法隸屬于鐵路部門，那就沒有所謂的獨(dú)立性，而沒有獨(dú)立性就直接破壞了司法的統(tǒng)一性。
    再者，司法公正難以保障。漢密爾頓曾一針見血地指出，誰控制了法官的生存，誰就掌握了他的意志。據(jù)記者了解，鐵路司法系統(tǒng)的人、財(cái)、物都是由鐵路系統(tǒng)提供，組織上也是由鐵道部門直接領(lǐng)導(dǎo)。在具體的案件中，鐵路部門公檢法的天平自然會傾向于鐵路這一面，很難做到司法公正。“鐵路企業(yè)出現(xiàn)問題，按照目前的體制，就得到鐵路法院去訴訟。鐵路法院、檢察院穿鐵路的衣服、吃鐵路的飯，既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，難免會造成司法不公。”張長青強(qiáng)調(diào)。
    另外，近年來關(guān)于鐵路司法管轄權(quán)的糾紛越來越多。據(jù)記者了解，國家關(guān)于鐵路司法的管轄范圍比較模糊，鐵路司法機(jī)關(guān)與地方司法機(jī)關(guān)管轄權(quán)之爭也越來越多。有些鐵路旅客受到傷害，不去鐵路法院而是到地方法院訴訟，有些地方法院也受理了；同時(shí)，鐵路司法管轄范圍呈不斷擴(kuò)大之勢。原來鐵路司法部門管轄鐵路內(nèi)部的法律糾紛。現(xiàn)在擴(kuò)大到只要有一方是鐵路企業(yè)的，往往就由鐵路法院來管轄。于是鐵路司法機(jī)關(guān)與地方司法機(jī)關(guān)管轄范圍、管轄權(quán)的爭奪越來越多。
改革步履維艱
    正是由于鐵路司法體制的種種弊端，人們要求鐵路司法體制改革的呼聲不斷，鐵路司法體制改革勢在必行。
    據(jù)了解，撤銷鐵路運(yùn)輸法院、檢察院的聲音早在2003　年就出現(xiàn)了，提出者是天津市紅橋區(qū)政協(xié)委員、民建天津市紅橋區(qū)區(qū)委委員馬增悅；2006　年全國“兩會”上，全國人大代表、河南省高級人民法院院長李道民和32　位代表簽名提交議案，建議取消鐵路運(yùn)輸?shù)葘ｉT法院，先例是林業(yè)、航空專業(yè)法院已被取消；2009　年7月，中國政法大學(xué)法律應(yīng)用研究中心主任劉金友等多名法律專家再次聯(lián)名上書全國人大、最高檢、最高法等部門，建議撤銷鐵路運(yùn)輸法院、檢察院。他們認(rèn)為，行政管轄之內(nèi)的司法系統(tǒng)是絕對不合理的。
    當(dāng)然，民眾的呼聲也引起了有關(guān)部門的重視，國家在鐵路司法體制改革上也在不斷進(jìn)行嘗試，但一直步履蹣跚。記者在采訪中了解到，早在2003年，鐵路系統(tǒng)實(shí)行主輔分離改革時(shí)就提出要剝離鐵路公檢法，但改革一直處于“猶抱琵琶半遮面”的狀態(tài)。直到2009年7月8日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室（下稱中編辦）發(fā)布了《關(guān)于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機(jī)關(guān)編制的通知》（15號文），明確了改革方向，即鐵路公檢法脫離鐵路企業(yè)，進(jìn)入國家公職序列，才標(biāo)志著鐵路司法體制新一輪改革的開始。按照中編辦“15號文”，鐵路法院、檢察院要與鐵路運(yùn)輸企業(yè)分離，一次性整體納入國家司法管理體系，現(xiàn)有鐵路法院、檢察院一次性移交給駐在地的省、自治區(qū)、直轄市黨委和省級法院檢察院，實(shí)行屬地管理。
    而鐵路法院和檢察院改制的正式啟動，則是在2010年12月7日，中編辦、最高法院、最高檢察院、財(cái)政部、人力資源和社會保障部、鐵道部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鐵路法院檢察院管理體制改革若干問題的意見》（鐵政法 【2010】238號文）。該文件要求鐵路法院和鐵路檢察院與鐵路運(yùn)輸企業(yè)全部分離，一次性整體納入國家司法管理體系。同年12月25日，全國鐵路法院檢察院管理體制改革工作會議在北京召開，會上傳達(dá)和部署了具體改制任務(wù)。
    據(jù)記者了解，目前，上海市、福建省、重慶市等地已經(jīng)在制定具體的實(shí)施方案。據(jù)相關(guān)信息，到2011年6月份，各地都將完成改制任務(wù)。那么，鐵路司法體制改革是否能夠如期完成？效果如何？一切都還是未知數(shù)。
前方任重道遠(yuǎn)
    通過對鐵路司法體制改革歷程的回顧不難發(fā)現(xiàn)，我國的鐵路司法體制改革步履維艱。究其原因，取決于多方面因素，涉及觀念的轉(zhuǎn)變問題、鐵路體制改革的深化問題、鐵路與地方的銜接問題、法律的協(xié)調(diào)問題等，這些都制約著鐵路司法體制改革步伐的邁進(jìn)。而在記者看來，關(guān)鍵在于利益格局的調(diào)整問題。
    正所謂冰凍三尺非一日之寒，鐵路公檢法已運(yùn)轉(zhuǎn)幾十年，積聚了深厚的既得利益，改革難度可想而知。據(jù)記者了解，鐵路司法機(jī)關(guān)的編制、機(jī)構(gòu)、定員是由國家主管機(jī)關(guān)中編辦統(tǒng)一劃定的,　但人、財(cái)、物的管理一直沒有納入國家司法管理體系,　而是由鐵道部及委托各鐵路局管理。從鐵路部門來看，從前領(lǐng)導(dǎo)公檢法，有相當(dāng)大的權(quán)力，可以在辦理刑事案件和涉鐵訴訟中占有極大便利，現(xiàn)在要將這塊行政和司法權(quán)力交出，難以割舍；對于鐵路公檢法職工而言，也存在巨大的利益變局。鐵路的收入畢竟與地方的收入是不一樣的，是否能夠在收入上有所保障或與原來相媲美，也成為鐵路公檢法員工擔(dān)心的問題；在財(cái)政保障上，鐵路法院、檢察院與鐵路企業(yè)分離后，其經(jīng)費(fèi)支出到底是各省級財(cái)政總體保障還是按照法院、檢察院的級別由所在縣級、市級財(cái)政分別保障，能否及時(shí)保障，也是一個(gè)不小的問題；此外，鐵路公檢法的人員如何順利地從企業(yè)職工轉(zhuǎn)制到公務(wù)員，是否能順利地轉(zhuǎn)變這種身份，也關(guān)系到這些人員對于改革的支持度。
    所以，鐵路司法體制改革必須有效地調(diào)整和平衡利益格局，打破不合理的既得利益；對于合理的既得利益和新的利益關(guān)系分配，則需要建立一個(gè)利益平衡與博弈的平臺。鐵路部門、鐵路公檢法、地方公檢法和地方政府都能參與進(jìn)來，進(jìn)行利益博弈，形成一種合理的協(xié)調(diào)方案。
    當(dāng)然，除了利益格局的調(diào)整，鐵路司法改制還有很多的功課要做，如處理好人事的任免、明確法律的適用和法制的統(tǒng)一、設(shè)立完備的監(jiān)督體制等，這些因素都考驗(yàn)著我國的鐵路司法體制改革后續(xù)的路途能否順利通暢。