由于城鄉(xiāng)二元結構的歷史原因，我國的道路分為公路和城市道路，并相應地建立了兩套法律體系。隨著城市化步伐的加快，公路和城市道路的發(fā)展趨勢成為了交通運輸行業(yè)公路管理面臨的問題。 
　　公路、城市道路和道路管理的立法現(xiàn)狀 
　　目前，我國公路管理的立法現(xiàn)狀大致如下。全國人大常委會制定的專門法律，即《公路法》；部分條款適用于公路的法律如《道路交通安全法》、《建筑法》、《招標投標法》、《突發(fā)事件應對法》、《價格法》、《合同法》和《侵權責任法》等。國務院制定的專門行政法規(guī)，即《公路管理條例》、《收費公路管理條例》；部分條款適用于公路的行政法規(guī)如《道路交通安全法實施條例》、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》、《建設工程質量管理條例》等。國務院部委制定的行政規(guī)章主要包括交通運輸部部令和部分公安部部令。 
　　與公路相比，目前城市道路也擁有著自己的法律管理體系。 
　　全國人大常委會層面尚未制定專門法律；部分條款適用于城市道路的法律，即《道路交通安全法》；其他法律如《建筑法》、《招標投標法》、《突發(fā)事件應對法》、《價格法》、《合同法》和《侵權責任法》等。國務院制定的專門行政法規(guī)，即《城市道路管理條例》；部分條款適用于城市道路的行政法規(guī)如《道路交通安全法實施條例》、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》、《建設工程質量管理條例》等。國務院部委制定的行政規(guī)章主要包括住房和城鄉(xiāng)建設部部令和公安部部令。 
　　由于公安部門負責道路交通安全管理工作，因而在立法上出現(xiàn)了包括公路和城市道路在內的“道路”一詞。目前我國道路管理法律制度主要包括：全國人大常委會制定的專門法律，即《道路交通安全法》；國務院制定的行政法規(guī)，即《道路交通安全法實施條例》、《機動車交通事故強制保險條例》。國務院部委制定的行政規(guī)章主要是公安部部令。 
　　因此，就公路、城市道路以及道路的立法而言，出現(xiàn)了“三套車”并駕齊驅，相應的政策和技術標準也產(chǎn)生了“三套車”。由于公路和城市道路被分開管理，形成了兩個法律體系，但由于道路交通安全被統(tǒng)一管理，又形成了一個法律體系。 
　　公路、城市道路及道路的法律界定和分類 
　　《公路法》沒有規(guī)定公路的定義，但《公路管理條例》第三十六條明確界定了公路的內涵，即“公路”是指經(jīng)公路主管部門驗收認定的城間、城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)間能行駛汽車的公共道路。公路包括公路的路基、路面、橋梁、涵洞、隧道。“公路用地”是指公路兩側邊溝（或者截水溝）及邊溝（或者截水溝）以外不少于一米范圍的土地。公路用地的具體范圍由縣級以上人民政府確定。“公路設施”是指公路的排水設備、防護構造物、交叉道口、界碑、測樁、安全設施、通訊設施、檢測及監(jiān)控設施、養(yǎng)護設施、服務設施、渡口碼頭、花草林木、專用房屋等。 
　　在《城市道路管理條例》中，第二條規(guī)定了城市道路的定義：城市道路是指城市供車輛、行人通行的，具備一定技術條件的道路、橋梁及其附屬設施。 
　　根據(jù)城市道路在道路網(wǎng)中的地位、交通功能以及對沿線建筑物的服務功能等，城市道路可以分為以下四類： 一是快速路，快速路是為城市中大量、長距離、快速交通服務的。快速路對向車行道之間應設中間分車帶，其進出口應采用全控制或部分控制。快速路兩側不應設置吸引大量車流、人流的公共建筑物的進出口。兩側一般建筑物的進出口應加以控制。二是主干路，主干路應為連接城市各主要分區(qū)的干路，以交通功能為主。自行車交通量大時，宜采用機動車與非機動車分隔形式，如三幅路或四幅路。主干路兩側不應設置吸引大量車流、人流的公共建筑物的進出口。三是次干路，次干路應與主干路結合組成道路網(wǎng)，起集散交通的作用，兼有服務功能。四是支路，支路應為次干路與街坊路的連接線，解決局部地區(qū)交通，以服務功能為主。 
　　根據(jù)《道路交通安全法》第一百一十九條的規(guī)定，道路是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所。 
　　目前，“道路”一詞主要適用于交通安全管理中，公路和城市道路的界定及分類是道路交通安全管理的基礎。 
　　政府管理主體的差異 
　　《建筑法》第六條規(guī)定：國務院建設行政主管部門對全國的建筑活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。第八十一條規(guī)定：本法關于施工許可、建筑施工企業(yè)資質審查和建筑工程發(fā)包、承包、禁止轉包，以及建筑工程監(jiān)理、建筑工程安全和質量管理的規(guī)定，適用于其他專業(yè)建筑工程的建筑活動，具體辦法由國務院規(guī)定。可見，公路、城市道路的建設施工許可、建筑施工企業(yè)資質審查和建筑工程發(fā)包、承包、禁止轉包，統(tǒng)一由建設行政主管部門負責管理。那么，公路和城市道路到底有何差異呢？ 
　　首先，公路和城市道路政府管理主體不同。在建設質量、建設安全生產(chǎn)、其他事項的管理等方面，公路和城市道路有著不同的政府管理主體。 
　　在建設質量管理主體方面，《建設工程質量管理條例》第四十三條規(guī)定：國家實行建設工程質量監(jiān)督管理制度。國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務院鐵路、交通、水利等有關部門按照國務院規(guī)定的職責分工，負責對全國的有關專業(yè)建設工程質量的監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府建設行政主管部門對本行政區(qū)域內的建設工程質量實施監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府交通、水利等有關部門在各自的職責范圍內，負責對本行政區(qū)域內的專業(yè)建設工程質量的監(jiān)督管理。第四十四條規(guī)定：國務院建設行政主管部門和國務院鐵路、交通、水利等有關部門應當加強對有關建設工程質量的法律、法規(guī)和強制性標準執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。可見，一般情況下城市道路建設質量管理主體是建設行政主管部門或者其委托的建設工程質量監(jiān)督機構。 
　　公路建設質量管理主體是交通主管部門或者其委托的公路工程質量監(jiān)督機構。 
　　其次，建設安全生產(chǎn)管理的主體也并不相同。《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第四十條規(guī)定：國務院建設行政主管部門對全國的建設工程安全生產(chǎn)實施監(jiān)督管理。國務院鐵路、交通、水利等有關部門按照國務院規(guī)定的職責分工，負責有關專業(yè)建設工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府建設行政主管部門對本行政區(qū)域內的建設工程安全生產(chǎn)實施監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府交通、水利等有關部門在各自的職責范圍內，負責本行政區(qū)域內的專業(yè)建設工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理。可見，建設工程安全生產(chǎn)管理中，一般情況下城市道路建設安全生產(chǎn)管理主體是建設行政主管部門或者其委托的建設工程安全生產(chǎn)監(jiān)督機構。公路建設安全生產(chǎn)管理主體是交通主管部門或者其委托的公路工程安全生產(chǎn)監(jiān)督機構。 
　　在公路與城市道路二者之間，其他事項管理主體也不相同。根據(jù)《國務院辦公廳關于印發(fā)交通運輸部主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》的規(guī)定，國務院交通主管部門即交通運輸部負責以下事項：編制公路規(guī)劃；提出有關公路行業(yè)投融資政策擬訂工作；監(jiān)管公路建設市場，擬訂公路建設、維護、路政、運營相關政策、制度和技術標準并監(jiān)督實施；監(jiān)測和協(xié)調國家高速公路及重要干線路網(wǎng)的運行；承擔國家重點公路工程設計審批、施工許可、實施監(jiān)督和竣工驗收工作；承擔公路標志標線管理工作；指導農(nóng)村公路建設；起草公路有關規(guī)費政策并監(jiān)督實施。 
　　各地的上述事項一般也由其交通主管部門負責。 
　　根據(jù)國辦發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設部主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》的規(guī)定，城市管理的具體職責被交給城市人民政府，并由城市人民政府確定市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、城市客運、市政設施、園林、市容、環(huán)衛(wèi)和建設檔案等方面的管理體制。因此城市道路的管理主體是由各地城市人民政府確定的，例如北京市人民政府確定其交通運輸主管部門為城市道路的管理主體。 
　　規(guī)劃制度的差異 
　　在公路與城市道路的規(guī)劃制度方面，二者也存在較大差異。城市道路規(guī)劃原則包括統(tǒng)一規(guī)劃、配套建設、協(xié)調發(fā)展原則和建設、養(yǎng)護、管理并重原則。單位投資建設城市道路的，應當符合城市道路發(fā)展規(guī)劃，并經(jīng)市政工程行政主管部門批準。 
　　城市住宅小區(qū)、開發(fā)區(qū)內的道路建設，應當分別納入住宅小區(qū)、開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設計劃配套建設。城市供水、排水、燃氣、熱力、供電、通信、消防等依附于城市道路的各種管線、桿線等設施的建設計劃、應當與城市道路發(fā)展規(guī)劃和年度建設計劃相協(xié)調，堅持先地下、后地上的施工原則，與城市道路同步建設。 
　　公路規(guī)劃的原則為：應當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展以及國防建設的需要編制，與城市建設發(fā)展規(guī)劃和其他方式的交通運輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調。國道規(guī)劃的局部調整由原編制機關決定。國道規(guī)劃需要作重大修改的，由原編制機關提出修改方案，報國務院批準。經(jīng)批準的省道、縣道、鄉(xiāng)道公路規(guī)劃需要修改的，由原編制機關提出修改方案，報原批準機關批準。公路有統(tǒng)一的命名和編號制度，其中國道的命名和編號，由國務院交通主管部門確定；省道、縣道、鄉(xiāng)道的命名和編號，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門按照國務院交通主管部門的有關規(guī)定確定。公路有規(guī)劃控制區(qū)制度， 規(guī)劃和新建村鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)，應當與公路保持規(guī)定的距離并避免在公路兩側對應進行，防止造成公路街道化，影響公路的運行安全與暢通。 
　　通過比較公路和城市道路的規(guī)劃制度，筆者認為：在規(guī)劃原則方面，公路規(guī)劃優(yōu)于城市道路規(guī)劃；在規(guī)劃批準效力制度方面，公路規(guī)劃優(yōu)于城市道路規(guī)劃；在規(guī)劃控制區(qū)制度方面，公路規(guī)劃優(yōu)于城市道路規(guī)劃；在命名和編號制度方面，公路規(guī)劃優(yōu)于城市道路規(guī)劃；在單位和小區(qū)道路規(guī)劃、管線配套設施規(guī)劃方面，城市道路規(guī)劃優(yōu)于公路規(guī)劃。 
　　建設制度的差異 
　　公路和城市道路建設在融資及其他具體制度方面也各有不同。城市道路建設資金可以按照國家有關規(guī)定，采取政府投資、集資、國內外貸款、國有土地有償使用收入、發(fā)行債券等多種渠道籌集。市政工程行政主管部門對利用貸款或者集資建設的大型橋梁、隧道等，可以在一定期限內向過往車輛(軍用車輛除外)收取通行費，用于償還貸款或者集資款，不得挪作他用。 
　　公路建設籌集資金，除各級人民政府的財政撥款，包括依法征稅籌集的公路建設專項資金轉為的財政撥款外，可以依法向國內外金融機構或者外國政府貸款。國家鼓勵國內外經(jīng)濟組織對公路建設進行投資。開發(fā)、經(jīng)營公路的公司可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定發(fā)行股票、公司債券籌集資金。依法出讓公路收費權的收入必須用于公路建設。向企業(yè)和個人集資建設公路，必須根據(jù)需要與可能，堅持自愿原則，不得強行攤派，并符合國務院的有關規(guī)定。公路建設資金還可以采取符合法律或者國務院規(guī)定的其他方式籌集。 
　　城市道路配套建設中，城市供水、排水、燃氣、熱力、供電、通信、消防等依附于城市道路的各種管線、桿線等設施的建設計劃，應當與城市道路發(fā)展規(guī)劃和年度建設計劃相協(xié)調，堅持先地下、后地上的施工原則，與城市道路同步建設。建設交叉制度中要求：新建的城市道路與鐵路干線相交的，應當根據(jù)需要在城市規(guī)劃中預留立體交通設施的建設位置。城市道路與鐵路相交的道口建設應當符合國家有關技術規(guī)范，并根據(jù)需要逐步建設立體交通設施；建設立體交通設施所需投資，按照國家規(guī)定由有關部門協(xié)商確定。建設跨越江河的橋梁和隧道，應當符合國家規(guī)定的防洪、通航標準和其他有關技術規(guī)范。城市道路實行工程質量保修制度。城市道路的保修期為一年，自交付使用之日起計算。保修期內出現(xiàn)工程質量問題，由有關責任單位負責保修。技術標準上有人行道、非機動車道等不同路權要求。 
　　公路建設項目應當按照國家有關規(guī)定實行法人負責制度、招標投標制度和工程監(jiān)理制度。技術標準中沒有人行道、非機動車道等要求。 
　　通過比較公路和城市道路的建設制度可見：在建設融資方面，公路建設優(yōu)于城市道路建設；在建設項目法人制度方面，公路建設優(yōu)于城市道路建設；在建設配套制度方面，城市道路建設優(yōu)于公路建設；在建設保修制度方面，城市道路建設優(yōu)于公路建設；在立交土地預留制度方面，城市道路建設優(yōu)于公路建設；在交通渠化制度方面，城市道路建設優(yōu)于公路建設。 
　　養(yǎng)護制度的差異 
　　城市道路養(yǎng)護部門負責對養(yǎng)護、維修工程的質量進行監(jiān)督檢查，保障城市道路完好。市政工程行政主管部門組織建設和管理的道路，由其委托的城市道路養(yǎng)護、維修單位負責養(yǎng)護、維修。單位投資建設和管理的道路，由投資建設的單位或者其委托的單位負責養(yǎng)護、維修。城市住宅小區(qū)、開發(fā)區(qū)內的道路，由建設單位或者其委托的單位負責養(yǎng)護、維修。養(yǎng)護的綠化保潔水平要求高。養(yǎng)護資金由城市人民政府財政保障。 
　　公路管理機構按照國務院交通主管部門規(guī)定的技術規(guī)范和操作規(guī)程對公路進行養(yǎng)護，保證公路經(jīng)常處于良好的技術狀態(tài)。養(yǎng)護的綠化保潔水平要求低。養(yǎng)護資金來自中央成品油價格和稅費改革中的消費稅，由中央財政轉移支付。 
　　通過比較公路和城市道路的養(yǎng)護制度，筆者認為：在政事分開方面，城市道路養(yǎng)護優(yōu)于公路養(yǎng)護；在綠化保潔水平方面，城市道路養(yǎng)護優(yōu)于公路養(yǎng)護；在公路用地方面，公路養(yǎng)護優(yōu)于城市道路養(yǎng)護；在養(yǎng)護資金保障制度方面，公路養(yǎng)護優(yōu)于城市道路養(yǎng)護。 
　　路政管理制度的差異 
　　對于城市道路而言，新建、擴建、改建的城市道路交付使用后五年內、大修的城市道路竣工后三年內不得挖掘；因特殊情況需要挖掘的，須經(jīng)縣級以上城市人民政府批準，公路沒有這項制度。占用或者挖掘由市政工程行政主管部門管理的城市道路的，應當向市政工程行政主管部門交納城市道路占用費或者城市道路挖掘修復費，公路沒有占用費。在開設平面交叉道口、設置非公路標志方面，公路有許可制度；城市道路不清晰。最后，公路有控制區(qū)制度，而城市道路沒有該制度。 
　　公路和城市道路的發(fā)展趨勢 
　　隨著我國城市化進程的加快，城市規(guī)模逐步擴大，中小城市日益興起，許多地方提出：公路應當逐步改為城市道路。 
　　2009年國家成品油價格和稅費改革后，由于公路建設和養(yǎng)護資金可以從中央財政獲得，許多地方不動聲色地把城市道路改為公路。隨著經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟建設的發(fā)展，許多過去的專用公路功能改變，需要改為城市道路或者改成國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道。特別是2008年國務院提出城市道路管理體制交由城市人民政府確定以來，公路和城市道路的轉化和認定問題更是被提上了議事日程。 
　　判斷公路和城市道路的發(fā)展趨勢，可以有多種理論，多種方法，也可以存在多種爭議，但在法治國家中應當強調的是依法辦事。筆者認為，由于《公路法》的效力等級高于《城市道路管理條例》，因此當二者出現(xiàn)沖突時應當以《公路法》為準。首先是關于主管部門，即確定“誰來管”的問題。 
　　《公路法》已確定交通主管部門主管公路工作，因此城市人民政府將公路的管理職責確定給建設主管部門是不合法的。但城市人民政府將城市道路的管理職責確定給交通運輸主管部門符合國務院規(guī)定，因而是合法的。其次是由于公路和城市道路的技術標準存在較大差異，因此這一差異暫無條件統(tǒng)一，需要繼續(xù)保留。在養(yǎng)護和路政管理方面，除依法實施外，應當取長補短。 
　　最后，在二者的轉化和認定方面，必須依法辦理。將公路改為城市道路，或者將城市道路改為公路，必須按《公路法》第十六條、第十九條規(guī)定的程序辦理，即國道規(guī)劃的局部調整由原編制機關決定。國道規(guī)劃需要作重大修改的，由原編制機關提出修改方案，報國務院批準。經(jīng)批準的省道、縣道、鄉(xiāng)道公路規(guī)劃需要修改的，由原編制機關提出修改方案，報原批準機關批準。專用公路主要用于社會公共運輸時，由專用公路的主管單位申請，或者由有關方面申請，專用公路的主管單位同意，并經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門批準，可以改劃為省道、縣道或者鄉(xiāng)道。