□本報記者 張華義
    在今年全國“兩會”上，農工黨中央提交了《關于整合部門資源，構建現代應急管理體制的建議》的提案。記者了解到，該提案提出，要借鑒國際應急管理體制建設的經驗，成立國家緊急狀態管理委員會、國家應急管理局，制定和完善相關的法律法規，建立應急宣傳教育機制等建議，引起各界高度關注。那么，如何整合資源，構建應急體制？日前，本報記者對全國政協常委、農工黨中央副主席、農工黨四川省委主委劉曉峰進行了專訪。
查出問題 尋求突破
    眾所周知，我國安全事故和突發事件常年多發，而要及時有效地應對這些事故事件，就應該把健全公共安全應急管理體制作為國家行政體制建設的一項重要內容。然而，我國目前突發公共事件應急管理是以單項災種為主的原因型管理模式，即按突發公共事件類別原因分別由對應的行政部門負責，并根據事件產生、發展和結果等各個環節，由各職能部門實行分階段管理。“這種模式缺乏統一整體的協調，在實踐中很難有效處理重大綜合性突發事件。”劉曉峰開門見山地向記者指出了原因型管理模式存在的弊端。
    劉曉峰分析指出，突發性公共事件引發的災害具有群發性特點。如地震導致房屋倒塌、交通中斷、毒氣泄漏、引發火災、水災以及各種生命線系統損害和瘟疫病暴發等。因此，災害鏈產生的次生災害可能會造成更大的破壞并使救災工作更具復雜性。而我國的防災救災管理模式，各災種管理相對獨立，面對群發性災害，各部門的資源、信息和技術力量在短時間內無法有效整合，還會造成部分管理職能缺失。同時，由于沒有常設和統一的綜合性應急管理機構和常備的專業隊伍，每當有重大災難發生，都由國家領導人和最高行政機關組成臨時機構來領導指揮，并高度依賴國家常備部隊，不能保證應急管理工作的及時性，缺乏對應急處理進行系統管理和有效總結，管理效果欠佳。
    在劉曉峰看來，面對這些錯綜復雜的問題，我國可以借鑒國際應急管理體制建設中的一些先進經驗。記者調查了解，目前，我國防災、救災領域各類救援隊伍的從業人員已達1600萬，分別隸屬于20多個部門，并按災害類別實行分類建設和管理。不同的救援隊伍的指揮結構、管理體制裝備和系統接口不統一，相互之間難以協調，還有大量的指揮信息平臺和通訊設施設備處于簡單重復的建設中。“而早在20世紀80年代，國外許多國家就已經建立了綜合管理的專職部門，這推動了傳統應急管理體制向現代應急管理體制的轉變。”劉曉峰介紹說，美國在1979年就將聯邦救災局、國家火災預防與控制局、聯邦準備局及減少地震危害辦公室等機構的職能與職責，成立了“聯邦緊急事務管理局”。2003年，更是合并22個聯邦部門，成立國土安全部，將緊急事態管理局納入其中，使美國應急管理體制實現了從單項防災到綜合防災，再到國家安全與公共安全一體化的轉變。除此之外，俄羅斯、英國、法國、加拿大、意大利等發達國家依托民防組織，建立公共安全應急管理體制的相關經驗也值得我國學習。
抓好整合 完善體制
    據了解，我國人民防空已具備相當規模。全國省、市、縣（區）普遍建立了人民防空的領導體制和組織機構，人防系統的工作人員已達100萬人。在全國各人防重點城市中，構筑了各種地下人防工程1.4億平方米，并建立了人防通信專用信息網絡和警報系統以及城市人口疏散基地。在劉曉峰看來，這些資源應該得到更充分的利用。“其實，我國完全可以借鑒發達國家經驗，將目前防空、防災職能相近的機構和部門進行整合，建立突發事件應急管理部門。”劉曉峰認為，根據我國行政體制改革進程的情況，可采取以下兩種整合模式：一是在現有的國務院行政組織和法律框架不做大的改變情況下，將國家人防主管部門納入國務院行政體制內，將各級人防工作納入政府的應急救援管理體系中。國家人防辦與國務院應急辦合署辦公或在國務院組織機構中設立人防工作的管理部門，建立起地方與軍隊人防部門的協調關系和工作機制。二是在國務院實施大部制改革時，組建綜合領導機構并將人民防空部門與其他相關的防災、救災等職能相近的部門整合成一個綜合職能部門。健全應急管理機構，撤銷國務院抗災救災領導小組、國家防汛抗旱指揮部、國家森林防火指揮部、國家抗震救災總指揮部、重大工業事故國家救災總指揮部，成立國家緊急狀態管理委員會，同時將國務院應急管理辦公室和國家人民防空辦公室、國家地震局、國家安全生產監督管理總局等部門整合，把民政部等部門的相關救災職能合并，成立國家應急管理局。
    在整合管理部門的基礎上，還要科學界定應急管理部門職能及相關部門的協調機制，建立和完善國家應急指揮中心。劉曉峰建議，我國應將各級人防指揮所作為各級政府的應急指揮平臺，組建起國家及地方各級政府的應急指揮中心，分別負責各級應急和民防救援的組織、指揮、協調工作，并在已有的各專業部門應急救援力量的基礎上，建立和完善各級各專業部門應急指揮聯動機制。明確各部門在防空防災應急救援中的協同內容和方法，建立分工明確、責任到位、優勢互補、資源整合的應急救援體系，保證各部門整體合力的發揮，達到統一、高效、快速救援的目的。“任何事情要想得到快速、科學、有效的推進，就必然離不開法律法規的建設規范；因此，制定和完善相關的法律法規也是完善應急管理體制的重要一環。”劉曉峰強調，我國應該在憲法修正案中明確突發事件應急管理的法律地位；修定《突發事件應對法》，明確人民防空納入應急管理體系的職能、任務、權力、義務和責任。另外，各地、各相關部門也應制定相應的條例、規章和措施，保障應急管理局真正成為政府實施平時救災、戰時防空的綜合協調部門。
    此外，劉曉峰還強調了建立應急宣傳教育機制的重要性。他認為，國家應該賦予應急管理部門公民安全教育職能，將人民防空教育，擴展為公共安全教育。“只有切實抓好以預防、避險、自救、互救、減災等為主要內容的社會宣傳教育工作，做好全民危機應對常識教育和常規演練，不斷增強公眾的國防觀念和防災意識，提高應對災變的心理素質和自救、互救能力，才能真正打牢構建我國現代應急管理體制的基礎。”劉曉峰說。