近年來，中國涉外經(jīng)濟(jì)和國際收支形勢發(fā)生根本變化。上世紀(jì)90年代以來形成的以“逐筆核銷、現(xiàn)場審核、行為監(jiān)管”為特征的進(jìn)出口核銷制度，既不利于促進(jìn)貿(mào)易便利化，也不利于提高外匯監(jiān)管效率，面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為此，外匯局積極落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，探索核銷制度改革，按照總量核查的思路，加快構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的貿(mào)易外匯總量核查制度。按照“先易后難、逐步到位”的原則，2010年12月，進(jìn)口付匯核銷改革已先行實(shí)施。進(jìn)出口核銷整體改革問題也在研究當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)對貨物貿(mào)易的新型均衡外匯管理。
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核銷制度的歷史沿革
外匯資源短缺曾是長期制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。與之相適應(yīng)，外匯管理的主要目標(biāo)是保障國家對這種稀缺資源的計(jì)劃和支配，在管理理念和制度設(shè)計(jì)上遵循“寬進(jìn)嚴(yán)出”原則。加入世貿(mào)組織以后，中國逐步告別外匯短缺，外匯管理也進(jìn)入了一個新的歷史時期，主要目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^對外匯資金流入和流出的均衡管理，促進(jìn)國際收支平衡、維護(hù)國家金融安全和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。作為外匯管理的基礎(chǔ)性工作，進(jìn)出口核銷制度沿革與外匯管理的目標(biāo)轉(zhuǎn)變是一脈相承的。
進(jìn)出口核銷制度自上世紀(jì)90年代初開始建立。其時，外匯仍屬短缺資源，制度建立初衷是推動對外貿(mào)易發(fā)展、加快外匯資源積累。針對當(dāng)時外匯短缺且逃匯嚴(yán)重的情況，1991年開始實(shí)施出口收匯核銷制度，即通過出口收匯核銷單，事后核對出口單位是否有相應(yīng)的出口外匯收入收回境內(nèi)。1994年實(shí)行匯率并軌、放寬用匯限制后，出現(xiàn)了進(jìn)口付匯金額與到貨數(shù)額之間差額的擴(kuò)大、外匯資源的大量流失的問題。因此，1994年7月建立了進(jìn)口付匯核銷制度，通過核對銀行付匯數(shù)據(jù)和進(jìn)口報關(guān)單數(shù)據(jù)，審核進(jìn)口單位所購買的貨物是否及時、足額到貨。亞洲金融[3.36 0.00%]危機(jī)爆發(fā)后，不法分子偽造、變造紙質(zhì)進(jìn)口貨物報關(guān)單騙購?fù)鈪R、重復(fù)付匯的現(xiàn)象猖獗。為此，外匯局與海關(guān)于1998年聯(lián)合推行“進(jìn)口報關(guān)單聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)”，銀行可以通過電子數(shù)據(jù)逐筆核驗(yàn)報關(guān)單真?zhèn)危�加�?qiáng)對無貿(mào)易背景資金的流出管理。
2005年以來，中國面臨國際收支持續(xù)大額順差、貿(mào)易外匯大量凈流入的情況。為應(yīng)對這一變化，外匯局陸續(xù)實(shí)施了應(yīng)對出口多收匯和進(jìn)口少付匯的政策措施。2008年7月，聯(lián)同商務(wù)部、海關(guān)總署制定出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查制度，以企業(yè)出口貨物總值為依據(jù)，審核企業(yè)貿(mào)易項(xiàng)下已收外匯資金是否具有真實(shí)、合法的交易背景。此外，外匯局還從2005年3月開始，對貿(mào)易資金滯留境內(nèi)的行為實(shí)行延期付款登記管理，該登記管理后納入貿(mào)易信貸登記系統(tǒng)。
總的看，核銷制度以真實(shí)性審核制度為核心，通過逐筆匹配企業(yè)的貨物流和資金流信息，對貨物貿(mào)易外匯資金流動的真實(shí)性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，防止資本項(xiàng)目資金以及其他無貿(mào)易背景的資金通過貨物貿(mào)易渠道非法流出入，集中體現(xiàn)為“逐筆核銷、現(xiàn)場審核、行為監(jiān)管”三個特征。逐筆核銷，是指一一對應(yīng)、逐筆匹配企業(yè)的貨物流和資金流信息來審核真實(shí)性。現(xiàn)場審核，是指企業(yè)辦理核銷手續(xù)需到外匯局柜臺現(xiàn)場辦理。行為監(jiān)管，是指外匯局對企業(yè)每筆進(jìn)出口外匯收支進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，而不針對企業(yè)的整體涉外業(yè)務(wù)發(fā)展情況進(jìn)行監(jiān)管。
在相當(dāng)長的一段時間里，核銷制度與中國的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、國際收支狀況相適應(yīng)，對維護(hù)涉外經(jīng)濟(jì)金融安全、促進(jìn)國際收支平衡起到了積極作用。一是有效遏制了逃、套、騙匯和將外匯截留境外的違法行為。在外匯短缺時期，核銷制度有效防止了外匯資源流失，為維護(hù)國際收支平衡、支持國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了較大貢獻(xiàn)。二是在社會信用體系尚未完善、企業(yè)守法意識相對淡薄的環(huán)境下，核銷制度有力配合了海關(guān)、稅務(wù)等部門打擊走私、逃騙稅等違法行為，防止了國有資產(chǎn)流失。三是在中國“經(jīng)常項(xiàng)目可兌換、資本項(xiàng)目管制”的管理框架下，核銷制度為保障資本項(xiàng)目管制的有效性，確保資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的規(guī)范、有序與穩(wěn)妥推進(jìn)發(fā)揮了重要作用。
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核銷制度面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
形勢的變化產(chǎn)生對制度變遷的現(xiàn)實(shí)需求。近年來，中國融入全球經(jīng)濟(jì)金融一體化日益加深，涉外經(jīng)濟(jì)和國際收支形勢發(fā)生根本變化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制加快完善，核銷制度所依存的宏觀環(huán)境和體制基礎(chǔ)都已發(fā)生巨大變化。逐筆核銷的模式已經(jīng)不再適應(yīng)形勢發(fā)展和風(fēng)險防范的需要。
一是與涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展和外匯收支形勢不相適應(yīng)。隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，外匯儲備大量積累，外匯不再是短缺資源。外匯管理的工作重心相應(yīng)地從控制流出、促進(jìn)收匯，轉(zhuǎn)為預(yù)防異常跨境資金流入和外匯儲備過快增長。逐筆核銷的制度與形勢變化脫節(jié)較為嚴(yán)重。
二是與現(xiàn)行的上位法規(guī)不相配套。2008年新修訂的《外匯管理?xiàng)l例》取消了外匯收入強(qiáng)制調(diào)回境內(nèi)的要求，允許境內(nèi)機(jī)構(gòu)、個人外匯收入在符合規(guī)定的期限和條件下存放境外，核銷制度中督促企業(yè)及時足額收匯的內(nèi)容與之明顯沖突。
三是不利于促進(jìn)貿(mào)易便利化。近年來，在外貿(mào)規(guī)模大幅增長的同時，貿(mào)易形式、結(jié)算方式和結(jié)算幣種也復(fù)雜多樣，現(xiàn)行逐筆核銷、現(xiàn)場審核的管理方式不利于企業(yè)、銀行高效便捷地辦理外匯業(yè)務(wù)。以上海為例，2010年累計(jì)發(fā)放出口核銷單約320萬筆，同比增長近20%。
四是不利于提高外匯監(jiān)管效率。目前，核銷人員占全國外匯管理人員平均比例達(dá)到30%左右。上海由于業(yè)務(wù)量大，這一比例更是高達(dá)35%以上。業(yè)務(wù)人員均忙于核銷日常操作，難以抽身從事統(tǒng)計(jì)分析和監(jiān)測預(yù)警工作，在帶來較高管理成本的同時，監(jiān)管效果卻日趨弱化。
上述情況表明，逐筆核銷的核銷制度在新形勢下明顯是不可持續(xù)的，制度改革勢在必行。
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核銷制度改革的進(jìn)展與成效
多年來，外匯局順應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢和市場環(huán)境變化的要求，積極落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)決貫徹以人為本、注重市場導(dǎo)向和寓管理于服務(wù)之中的理念。經(jīng)過深入細(xì)致的調(diào)研摸索，進(jìn)出口核銷制度改革取得重大進(jìn)展，形成了兼顧便利性與有效監(jiān)管的總量核查新框架，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的貿(mào)易外匯真實(shí)性核查制度初步建立。
核銷改革的基本思路是：實(shí)現(xiàn)逐筆核銷向總量核查、由現(xiàn)場核銷向非現(xiàn)場核查、由行為審核向主體分類監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。核銷改革的基本做法是：全面采集企業(yè)進(jìn)出口收付匯及貨物流的完整信息，依托信息系統(tǒng)進(jìn)行非現(xiàn)場總量對比（總量核查），在此基礎(chǔ)上通過非現(xiàn)場監(jiān)測預(yù)警，對企業(yè)主體及宏觀經(jīng)濟(jì)的外匯資金流向情況監(jiān)測分析，有效識別異常行為（動態(tài)監(jiān)測）；通過非現(xiàn)場監(jiān)測與現(xiàn)場核查相結(jié)合，綜合分析情況，對企業(yè)實(shí)施分類監(jiān)管（分類管理）。
核銷改革的基本目標(biāo)是：在真實(shí)性原則的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)變管理方式和手段，促進(jìn)貿(mào)易便利化，降低企業(yè)和銀行經(jīng)營成本，以適應(yīng)對外貿(mào)易的新發(fā)展和新變化，從而確保經(jīng)常項(xiàng)目可兌換的有效實(shí)現(xiàn)；同時，通過全面掌握和比對企業(yè)的貿(mào)易資金流和貨物流信息，加強(qiáng)對企業(yè)主體及宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)和動態(tài)的監(jiān)測分析，防止大額異常資金的跨境流動。
核銷改革牽涉面廣、影響深遠(yuǎn)，必須穩(wěn)妥安排，循序漸進(jìn)。在進(jìn)出口核銷整體改革方案的框架下，外匯局本著“先易后難、逐步到位”的原則，自2010年12月開始實(shí)施進(jìn)口付匯核銷改革。這次改革的主要措施：一是進(jìn)口總量核查。外匯局不再逐筆核銷一般企業(yè)的進(jìn)口付匯信息，而是依托系統(tǒng)，對企業(yè)一定時期內(nèi)的付匯數(shù)據(jù)和進(jìn)口數(shù)據(jù)進(jìn)行總量比對，從總體上對企業(yè)進(jìn)口付匯的真實(shí)性進(jìn)行核查和評估。二是進(jìn)口付匯非現(xiàn)場監(jiān)測預(yù)警。進(jìn)口核銷人員從前臺具體操作、審核轉(zhuǎn)向后臺監(jiān)測、分析、預(yù)警與總量核對，利用系統(tǒng)提供的各種監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)，對地區(qū)、行業(yè)、經(jīng)濟(jì)類型和企業(yè)貿(mào)易支付情況監(jiān)測分析和風(fēng)險預(yù)警，判斷貿(mào)易支付趨勢，識別異常交易和異常主體。三是進(jìn)口主體分類監(jiān)管。外匯局在非現(xiàn)場監(jiān)測預(yù)警和現(xiàn)場核查的基礎(chǔ)上，對進(jìn)口企業(yè)進(jìn)行分類，并對不同風(fēng)險級別的企業(yè)采取相應(yīng)管理措施。四是變事前備案為事后管理。外匯局將從事前排查企業(yè)外匯收支的真實(shí)性，轉(zhuǎn)為事后舉證查處違法違規(guī)企業(yè)。主要手段是利用系統(tǒng)篩查異常交易情況，并利用現(xiàn)場核查進(jìn)行確認(rèn)。
從上述制度設(shè)計(jì)看，進(jìn)口核銷改革旨在促進(jìn)貿(mào)易便利化。一是減少企業(yè)經(jīng)營成本。大多數(shù)合規(guī)的企業(yè)憑商業(yè)單證即可直接到銀行對外支付進(jìn)口貨款，基本不必到外匯局現(xiàn)場辦理核銷業(yè)務(wù)，貿(mào)易項(xiàng)下對外支付得到極大便利。此外，進(jìn)口付匯名錄信息在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享，企業(yè)異地付匯無需再到外匯局辦理事前備案手續(xù)。二是減少銀行經(jīng)營成本。銀行為企業(yè)辦理進(jìn)口付匯業(yè)務(wù)的聯(lián)網(wǎng)核查手續(xù)取消后，銀行無需核注貨到付款項(xiàng)下的進(jìn)口報關(guān)單，減輕了柜臺操作壓力。三是體現(xiàn)正向激勵的監(jiān)管導(dǎo)向。通過對企業(yè)實(shí)施分類管理，獎優(yōu)罰劣，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)化自我約束和自律意識。
核銷改革在給銀行和企業(yè)辦理業(yè)務(wù)提供極大便利的同時，也會進(jìn)一步提升外匯局進(jìn)出口外匯管理和服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)貨物貿(mào)易項(xiàng)下的有效監(jiān)管。一是實(shí)現(xiàn)對外匯資金跨境流動的均衡管理。不同于過去“寬進(jìn)嚴(yán)出”的管理格局，外匯局可以依托信息系統(tǒng)，在掌握企業(yè)貿(mào)易外匯收支總體狀況的基礎(chǔ)上，按照“資金多流出”和“資金多流入”兩種情況實(shí)施非現(xiàn)場監(jiān)測和預(yù)警。二是提高監(jiān)管效率。外匯局通過設(shè)置完整的監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，通過總量匹配、追蹤交易軌跡等方法，可以全面、及時掌握企業(yè)貿(mào)易外匯收支總體風(fēng)險狀況，真正實(shí)現(xiàn)貿(mào)易外匯管理在宏觀上有據(jù)可依，在微觀上有跡可循。
進(jìn)口核銷制度改革實(shí)施以來成效顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，95%以上的企業(yè)在辦理名錄登記后，不需再到外匯局辦理現(xiàn)場核銷手續(xù)。銀行在辦理進(jìn)口付匯時，取消了聯(lián)網(wǎng)核查的核注手續(xù)，降低了經(jīng)營成本。改革反響較為強(qiáng)烈，取得了良好的社會效果。
展望未來，改革后的貿(mào)易外匯管理制度應(yīng)堅(jiān)持市場化改革方向，成為管理與便利化的有機(jī)統(tǒng)一體。一方面，通過有效的管理與監(jiān)測將風(fēng)險控制在可接受的范圍之內(nèi)；另一方面，方便企業(yè)高效、便捷地開展外匯業(yè)務(wù)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。可以相信：通過商務(wù)、外匯、稅務(wù)、海關(guān)等部門的緊密配合和扎實(shí)工作，盡快構(gòu)建系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換和核查監(jiān)測預(yù)警的新型框架，在不久的將來，一個適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求、高效便利的貿(mào)易管理和服務(wù)新體系必將問世。
（作者系中國人民銀行上海總部黨委委員、外匯管理部主任）
外匯核銷制度沿革
1991年實(shí)施出口收匯核銷制度；
1994年7月建立了進(jìn)口付匯核銷制度；
1998年，推行“進(jìn)口報關(guān)單聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)”；
2005年以來，實(shí)施了應(yīng)對出口多收匯和進(jìn)口少付匯的政策措施；
2008年7月，制定出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查制度；
2010年12月，實(shí)施進(jìn)口付匯核銷改革。
進(jìn)口外匯核銷
外匯核銷分全額核銷和差額核銷，一般來料加工企業(yè)采取差額核銷的辦法。差額核銷是按一定的比例將出口的收入?yún)R入國內(nèi)，余額可留境外用于材料的采購等。
【流程】
一、進(jìn)口單位辦理“對外付匯進(jìn)口單位名錄”； 
二、申請辦理上名錄的同時申請核銷員資格，領(lǐng)取報名回執(zhí)后即可憑此回執(zhí)辦理進(jìn)口業(yè)務(wù)。經(jīng)培訓(xùn)合格后，由外匯管理局派發(fā)進(jìn)口付匯核銷員資格證書； 
三、當(dāng)要對外付匯時，先查詢本企業(yè)是否在名錄。如果在則直接到開戶銀行辦理對外付匯手續(xù)，如果尚未在名錄或需由外匯局審核真實(shí)性或異地付匯等情況時，需要先到外匯局辦理“進(jìn)口付匯備案表”，再憑此辦理進(jìn)口付匯手續(xù)；
四、取得進(jìn)口貨物報關(guān)單付匯專用聯(lián)；
五、以貨到付匯方式結(jié)算的，由付匯銀行自動核銷，以預(yù)付、信用證、托收等其他方式結(jié)算的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在貨物進(jìn)口報關(guān)后一個月內(nèi)向外匯局辦理核銷報審手續(xù)。
出口外匯核銷單
出口外匯核銷單指由國家外匯管理局制發(fā)，出口單位和受托行及解付行填寫，海關(guān)憑此受理報關(guān)，外匯管理部門憑此核銷收匯的有順序編號的憑證（核銷單附有存根）。
【操作細(xì)則】
出口單位在向當(dāng)?shù)赝鈪R管理部門辦理核銷時，如報關(guān)單金額和收匯金額差額，須提供有關(guān)證明。
一、補(bǔ)償貿(mào)易項(xiàng)下以實(shí)物補(bǔ)償?shù)某隹冢�出口單位必須提供�?jīng)貿(mào)部門的批件，有關(guān)補(bǔ)償貿(mào)易合同、有關(guān)進(jìn)口報關(guān)單、發(fā)票、核銷單寄向當(dāng)?shù)赝鈪R管理部門辦理核銷手續(xù)，外匯管理部門將逐筆登記出口額和補(bǔ)償出口日期，補(bǔ)償出口額滿和補(bǔ)償期滿后，外匯管理部門將對新增出口按一般貿(mào)易逐筆核銷收匯。
二、來料加工、來件裝配出口附加工合同和“登記手冊”。對于一個合同分批出口并分批收取繳費(fèi)者，憑原加工合同及所有的核銷單和結(jié)匯水單（收賬通知）向外匯管理部門辦理核銷。