□本報記者張穎川
    我國鐵路投融資目前已陷入步履維艱的窘境。
    鐵道部統計中心公布的2011年8月全國鐵路主要指標完成情況顯示，累計到8月份，鐵路固定資產投資3577.2億元，同比減少466.8億元，降幅達到11.5%。
    有關統計數據還顯示，鐵路基建投資降幅也極為迅速。1～8月份，鐵路基建投資總額累計達3164.69億元，同比下降11.14%。其中，8月份單月投資金額為330.39億元，下降速度較7月份進一步加快，同比降幅達49.54%。
    而持續數年的大規模建設，已讓鐵路資產負債累累。鐵道部半年報披露的信息表明，其總負債已達到2.09萬億元，資產負債率繼續創新高，達到58.53%。業內人士擔憂，2015年前后，前期投資將陸續進入償債期，僅靠鐵路建設基金和銀行貸款兩大渠道，將難以支撐依舊龐大的鐵路建設計劃，日益擴大的資金缺口可能成為新的隱憂。據記者了解，由于資金短缺，當前哈佳客專、鄭徐客專、海南西環等規劃客運專線開工被暫緩，津保鐵路、云桂鐵路云南段以及合福高鐵等在建鐵路已停工。
    與此同時，中國建設銀行股份有限公司在該行8月舉行的2011年中期業績發布會上表示，出于對風險的控制，該行已上收各支行對鐵路和公路相關貸款的審批權限，限制非主業項目貸款，只發放建設貸款。
    一系列問題的凸顯，充分暴露了我國鐵路投融資體制的諸多弊端。如何完善鐵路投融資體制迫在眉睫。
弊端叢生
    目前，我國鐵路建設投融資渠道主要分為兩大類，即政府投資和其他投融資渠道。政府投資包括三種形式，分別為國債投資和國家資產實物投資、地方財政投資、鐵道部投資。其中國債投資重點用于西部鐵路建設，地方財政投資是指鐵路所在的省市政府出資修建鐵路，鐵道部投資來源于鐵道部的自有資金和鐵路建設基金。
    在政府投資之外，我國鐵路建設的其他投融資渠道還有：國內銀行貸款、利用國際金融組織和外國政府貸款、發行鐵路債券、上市融資、吸引企業多元投資等多種形式。
    記者在采訪中了解到，目前我國鐵路建設以政府投資為主，除廣東一部分鐵路外，基本沒有民間資本和外商直接投資。同時，鐵路的市場化融資政策尚不到位，建設資金依賴于鐵路建設基金等財政性資金和國家開發銀行、中國建設銀行貸款，通過市場化融資的比重還不到鐵路建設總投資的10%。另外，我國鐵路投資決策具有很強的行政計劃性，這一系列因素使得我國當前的鐵路投融資體制呈現出投資主體單一、籌資渠道單一、融資方式單一、投資管理方式單一等諸多弊端。
    鐵路投融資體制問題多，究竟原因何在？
    北京物資學院物流學院副教授姜旭認為，嚴格的投融資管制是制約鐵路發展的重要因素。一方面是進入管制。我國有關部門對鐵路運輸業的市場進入、投融資進行嚴格的審批和管制，通過市場配置資源的機制尚未形成。據姜旭介紹，目前，各鐵路局有投資額3000萬元以下的基本建設項目決策權，3000萬元以上的基本建設項目仍需報國家發改委和國務院審批。另一方面是價格管制。國家對其他運輸方式的運價管理已經基本放開，對鐵路運輸業價格管理則仍控制過嚴。鐵路運輸不能按照市場供求狀況自主調整價格，貨運運價總體水平長期偏低，使鐵路投資效益較差，降低了鐵路的融資能力。
    另外，在姜旭看來，鐵路行業的復雜性和鐵路企業的非市場性，也束縛了鐵路的投融資建設。首先，鐵路建設項目投資巨大、建設周期長、專業性強等投資特點，加大了其引入社會投資的難度，其龐大的開支和十幾年的回收期也足以使社會資本知難而退；其次，鐵路建設項目獨立性差、關聯性強，需要與既有路網聯網運營才能取得經濟收益，再加上鐵路運輸統一調度和企業自主經營的關系也很復雜，為鐵路建設融資增加了更多的難度；再者，鐵路局目前仍帶有政企不分的色彩，不是完全獨立的運輸企業，更沒有建立現代企業制度，其難以擔負企業投資主體的重任。
    據記者了解，中國鐵路運輸的緊張狀況是世界上最嚴重的。我國用占全世界6％的鐵路完成了將近全世界鐵路運輸總量的四分之一，運輸負荷為世界之最。鐵路運力緊張成為國民經濟發展的瓶頸。
    而《中長期鐵路網規劃》提出的發展目標是，到2020年，我國鐵路營業里程將達到10萬公里，主要繁忙干線將實現客貨分線，運輸能力滿足國民經濟和社會發展需要，主要技術裝備達到或接近國際先進水平。而要實現這個目標，需要2萬億元投資，也即從現在起到2020年，每年至少需要投入1000億元。很明顯，鐵路現有的投融資渠道難以提供如此規模的資金保證。
    鑒于我國鐵路運力嚴重不足以及鐵路投融資體制弊端叢生的現狀，擴大鐵路投融資、推進投融資體制改革已是箭在弦上。
政企分開
    其實，關于鐵路投融資體制的改革，國家有關部門很早就認識到了問題的嚴重性，并于20世紀90年代就已經開始發力了。
    但是，“冰凍三尺，非一日之寒”。建國后，國家鐵路一直由中央負責投資、建設和管理，由于資金來源單一，鐵路建設進展緩慢。上世紀90年代初，國家開始改革投融資體制，推出了鐵道部和地方政府合資建鐵路模式。至此，單一投資建鐵路的形式終結。目前修建的國家鐵路，均以合資鐵路形式存在，具體由鐵道部與地方政府作為出資人成立合資公司，負責線路的資產管理，線路經營則由地方鐵路局負責。截至2009年底，全國合資鐵路公司累計145家，投資規模3萬億元。據知情人士介紹，三分之一合資鐵路盈利，三分之一勉強維持，三分之一處于虧損狀態。
    2005年7月，鐵道部首次宣布全面開放鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備制造與多元經營四大領域，允許、鼓勵非公有制經濟參與，為鐵路投融資體制改革打開了政策缺口。
    在投融資改革上，鐵道部還采取擴大鐵路建設債券發行規模、擴大利用外資規模、推進鐵路企業股改上市等，目前已有大秦鐵路、廣深鐵路、鐵龍物流等多家鐵路運輸上市公司。
    而據有關媒體報道，主營業務依賴鐵路的上市公司輝煌科技于今年8月15日半年報中表示，鐵道部已經下發文件，稱未來鐵路建設中，鐵道部不再牽頭融資，要求由各個鐵路局、客專公司和指揮部自行融資。鐵道部出資權下放將分為縱橫兩方面，縱向由鐵道部獨資改為直屬各鐵路局牽頭融資，橫向則由省級政府牽頭建設地方城際鐵路。
    對此,業內人士褒貶不一。有關專家即表示，通過地方政府進行融資和經營，不失為使鐵道部擺脫債務風險的明智之舉。也有專家稱，因為地方靈活性較大，可以通過吸納民間資本建設鐵路，同時盤活鐵路系統的土地資源，進行“以地養路”。
    但也有業內人士對于鐵路的投融資改革表示了擔憂。因為地方主導建設，將會在聯網調度、收益清算及分配問題的操作上比較艱難，而完全脫離鐵道部的支持也是不行的。姜旭也認為，鐵路的建設融資，不是鐵道部完全放權鐵路局和地方政府這么簡單的事情。由于地方政府、鐵路局的能力和視角是有限的，不能站在全局的角度來考慮問題，缺乏整體規劃，容易導致大面積的重復投資和重復建設。
    在姜旭看來，鐵道部相關部門的做法并沒有觸及問題的根本，關鍵因素是鐵路政企不分的管理體制。“對于鐵路的整體改革，實際上目前鐵道部和國家發改委手中已有好幾套方案，但最終采用哪套或是綜合采用，還要國家最終確定。國家發改委設計的鐵路投融資體制改革方案，從根本上是為各路資金進入鐵路提供制度安排。不過，構想中的鐵路投融資體制改革方案有一個重要的前提，那就是鐵道部必須進行政企分開的改革。而政企分開也正是鐵路投融資體制改革的難點所在。”姜旭強調。
    在如何推進鐵路的投融資體制改革這個問題上，姜旭向記者表達了自己的看法。
    首先是放松對鐵路準入和運價的管制，建立符合市場規律的鐵路運價監管機制；其次，拓寬鐵路融資渠道，引入社會資本。社會資本的引進有利于競爭、提高經營效率和服務質量等，可利用合資方式、發行股票、發行債券、建立鐵路產業基金、采用項目融資BOT、TOT、ABS等多元化融資方式引入國內外社會資本，加快鐵路建設的進程。廣深鐵路公司是這方面的成功典型。該公司改制成為股份有限公司后，在香港和紐約兩地同時發行股票并上市交易，募集資金折合人民幣42億元。并且上市以來一直保持較好的經營業績。
    另外，就是實施分類建設、分類經營。關于分類建設的思路，其實早在起草鐵路“十一五”規劃時就已浮現。當時來自國務院發展研究中心、鐵道部經濟規劃研究院、國家發改委宏觀經濟研究院的研究人員提出，在分類建設制度下，對商業性項目和公益性項目區別對待。
    對此，姜旭做了詳細的介紹。公益性項目是國家政治、國防及國土開發需要而建設的鐵路，運量少，成本高，運營后會出現虧損。修建這類鐵路，是國家從整體利益出發作出的決策，有著明顯的外部正效應，其不以實現企業盈利為目的，如青藏鐵路等。公益性項目應由政府公共財政負擔以及政策性貸款。另一類是經營性項目，是國家路網干線鐵路、為企業服務的專用鐵路以及為區域經濟發展服務的鐵路。對于這類項目，應主要采用市場化投融資與建設運營，投資主體應該多元化。
    “當然，政府還應該加大政策扶持力度，從稅收、用地、貸款等多方面給予支持，提高社會資本參與鐵路建設的積極性。”姜旭表示。