我國(guó)東部沿海地區(qū)自1978年改革開放起，成為全球第三輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要承接地。經(jīng)過近30年國(guó)際 產(chǎn)業(yè)的承接和發(fā)展，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，現(xiàn)已形成較充分的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，成為方興未艾的世界范圍內(nèi)第四輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主動(dòng)力源。在加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)的同時(shí)，主動(dòng)向外圍地區(qū)轉(zhuǎn)移其紡織、服裝、電子元器件、玩具、陶瓷、家具等勞動(dòng)密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)。近年來，我國(guó)東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)以下特點(diǎn)： 
　　一是進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模化新階段。據(jù)2008年綜合開發(fā)研究院的調(diào)研數(shù)據(jù)，珠三角A城市2007年到期注銷和吊銷企業(yè)909家，其中外遷企業(yè)40家。據(jù)測(cè)算，至2010年粵浙閩滬需要轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)總值將達(dá)14000億元。這充分表明我國(guó)東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已進(jìn)入規(guī)模化新階段，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模大、領(lǐng)域?qū)挕?
　　二是出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群“西進(jìn)”新態(tài)勢(shì)。據(jù)四川省紡織服裝協(xié)會(huì)提供的資料，近年來，廣東、浙江紡織服裝產(chǎn)業(yè)集群呈現(xiàn)向四川整體遷移的趨勢(shì)。一些服裝企業(yè)及相關(guān)配套企業(yè)結(jié)伴到四川建廠，在成都周邊的新都、彭州等地形成了一些新興的服裝集群。2008年年初以來，號(hào)稱“世界鞋都”的東莞出現(xiàn)了大量企業(yè)倒閉或外遷，不少鞋廠正向成都、重慶等中西部城市、東南亞地區(qū)轉(zhuǎn)移。業(yè)內(nèi)專家預(yù)計(jì)，紡織服裝業(yè)、制鞋業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)將逐漸把整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈西遷，形成中西部區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。
　　三是探索建設(shè)異地工業(yè)園區(qū)新模式。近年來，廣東先后籌劃設(shè)立了憑祥廣東加工園、湘西（廣州）工業(yè)園、衡陽（深圳）工業(yè)園、常德（東莞）工業(yè)園、重慶（深圳）工業(yè)園、江西吉安（深圳）工業(yè)園、云南昆明（深圳）工業(yè)園等，對(duì)接當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)領(lǐng)域，以集群方式轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。這些異地工業(yè)園大都由政府引導(dǎo)，企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)與當(dāng)?shù)卣�府投資興建，采取“政府主導(dǎo)、商會(huì)組織、企業(yè)實(shí)施、市場(chǎng)運(yùn)作”的全新模式，促進(jìn)和承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群或產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移。
　　產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移與承接中
　　面臨的幾個(gè)問題
　　一是東西部政府間的互利共贏問題。我國(guó)東部沿海地區(qū)既是這次產(chǎn)業(yè)集群的轉(zhuǎn)出地，又是國(guó)際產(chǎn)業(yè)首選的轉(zhuǎn)入地。政府選擇“騰籠換鳥”之術(shù)，將本地失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、“三高一低”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，騰出空間引進(jìn)高技術(shù)和高管理水平的產(chǎn)業(yè)。但在這個(gè)過程中，地方政府存有疑慮。在現(xiàn)行財(cái)稅制度以及地方政府考核評(píng)價(jià)體系之下，他們擔(dān)心：大量資金、企業(yè)外流，稅源流失，財(cái)政收入減少；可能出現(xiàn)外移產(chǎn)業(yè)“空心化”等問題。其關(guān)鍵性問題是東西部政府間缺乏互利共贏機(jī)制。東部一些省份與中西部省份聯(lián)合建立工業(yè)園區(qū)，由于涉及財(cái)稅體制、土地宏觀調(diào)控等約束，目前仍處于探索階段。但在一些省區(qū)內(nèi)部這樣的模式和經(jīng)驗(yàn)仍值得借鑒。廣東建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園區(qū)，按照“利益共享”原則，對(duì)園區(qū)產(chǎn)生的稅收和各種規(guī)費(fèi)的地方分成部分，由合作雙方按協(xié)議分成，從而實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)輸出地和承接地的“雙贏”。
　　二是為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過度競(jìng)爭(zhēng)問題。承接產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移，可以實(shí)現(xiàn)要素注入、技術(shù)溢出、關(guān)聯(lián)帶動(dòng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等正效應(yīng)，所以，承接集群轉(zhuǎn)移成為中西部政府之間爭(zhēng)奪的“香餑餑”。為達(dá)到承接產(chǎn)業(yè)和投資的目的，政府之間互拼優(yōu)惠政策，不少地方除了大搞高等級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，競(jìng)相給予入園企業(yè)各種“優(yōu)惠”政策，有的甚至突破政策底線，喊出“零土地出讓金、零征地補(bǔ)償費(fèi)、零地方稅”的口號(hào)，打出“只要過來一切都好商量”的廣告，就是在同一地方的開發(fā)園區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)也屢見不鮮，產(chǎn)生了嚴(yán)重的內(nèi)耗。由此也產(chǎn)生政府誠信問題。政府承諾難以兌現(xiàn)，政策不穩(wěn)定，“開門請(qǐng)神，關(guān)門打狗”。
　　三是伴隨環(huán)境污染轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)問題。我國(guó)東部沿海地區(qū)目前需要轉(zhuǎn)出的產(chǎn)業(yè)，主要是上世紀(jì)80年代承接的勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，多數(shù)屬于高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)。中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不可避免要面臨污染轉(zhuǎn)移問題的困擾，有可能淪為污染產(chǎn)業(yè)的棲居地和污染企業(yè)的“環(huán)境避難所”。
　　四是轉(zhuǎn)移集群的結(jié)構(gòu)“畸形”問題。我國(guó)大部分產(chǎn)業(yè)集群，嚴(yán)格講還僅處于扎堆的“準(zhǔn)集群”水平，表現(xiàn)為：①價(jià)值鏈低端化。集群局限于中低檔生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，處于產(chǎn)品價(jià)值鏈的低端。②產(chǎn)業(yè)鏈畸形化。集群大多呈現(xiàn)“中間大、兩頭小”的菱形組織結(jié)構(gòu)，即生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)能力較強(qiáng)，而研發(fā)、設(shè)計(jì)以及市場(chǎng)營(yíng)銷、品牌等環(huán)節(jié)較弱。③創(chuàng)新能力不足，技術(shù)模仿化。集群內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新意識(shí)淡薄，跟風(fēng)仿效之風(fēng)盛行，創(chuàng)新人才缺乏，自主創(chuàng)新能力嚴(yán)重不足。④企業(yè)離散化。集群內(nèi)缺乏有機(jī)聯(lián)系和專業(yè)化分工協(xié)作，企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)大于協(xié)作，產(chǎn)業(yè)組織分散，黏合度不高。⑤構(gòu)成不完整。一個(gè)集群的構(gòu)成應(yīng)包括各類企業(yè)、中介組織、政府、大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)等，而我國(guó)許多集群、“塊狀經(jīng)濟(jì)體”內(nèi)各種中介組織缺失，如商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)不健全或沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，缺少教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，咨詢機(jī)構(gòu)不發(fā)育以及缺少風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)等。基于我國(guó)東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群這種結(jié)構(gòu)性缺陷，所以，產(chǎn)業(yè)集群在向西轉(zhuǎn)移的過程中要與產(chǎn)業(yè)升級(jí)、集群結(jié)構(gòu)完善與升級(jí)互動(dòng)，促進(jìn)集群在承接地實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。
　　五是中西部地區(qū)承接轉(zhuǎn)移能力問題。目前，中西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)，主要受運(yùn)輸成本、物流效率、產(chǎn)業(yè)配套、投資環(huán)境等因素的制約，難以有效地承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)仍處于工業(yè)化初級(jí)階段，很多產(chǎn)業(yè)部門還未得到有效發(fā)展，產(chǎn)業(yè)配套能力嚴(yán)重不足。物流成本高成為制約中西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“瓶頸”。此外，政府作為不當(dāng)及市場(chǎng)不健全等軟環(huán)境問題也對(duì)承接能力產(chǎn)生極大影響。
　　六是集群式轉(zhuǎn)移的地域根植性問題。產(chǎn)業(yè)集群的“地域根植性”是指集群對(duì)特定區(qū)域環(huán)境關(guān)系（如制度安排、社會(huì)歷史文化、價(jià)值觀念、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等）的依賴性。普遍情況，以集群方式實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其根植性較低。其原因是轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)集群，無論在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方面，還是在產(chǎn)業(yè)聯(lián)系方面，與承接地區(qū)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)獨(dú)立，集群內(nèi)企業(yè)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的交流、合作較少，形成一個(gè)相對(duì)封閉的網(wǎng)絡(luò)。如何使轉(zhuǎn)移集群扎根，是產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移與承接面臨的挑戰(zhàn)。從各國(guó)實(shí)踐看，根本路徑在于采取以創(chuàng)新為導(dǎo)向的“本土化”策略，將企業(yè)置身于本地的網(wǎng)絡(luò)中。
　　促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移與承接
　　的健康發(fā)展
　　一、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群政策研究和制定。國(guó)家應(yīng)制定專門針對(duì)中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。中西部地區(qū)要根據(jù)本地具體情況，制定具有特色的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃。制定和完善產(chǎn)業(yè)集群政策，在區(qū)域范圍內(nèi)以產(chǎn)業(yè)集群政策替代產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施。加強(qiáng)政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性和透明度。
　　二、加強(qiáng)地區(qū)政府間的協(xié)調(diào)與合作。建議成立國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進(jìn)局，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作。設(shè)立省區(qū)間產(chǎn)業(yè)對(duì)接及轉(zhuǎn)移協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，定期或不定期就產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接、共同投資開發(fā)、重大項(xiàng)目推進(jìn)等加強(qiáng)協(xié)調(diào)與溝通。進(jìn)一步推動(dòng)建立東西部省區(qū)政府間的高層會(huì)晤和工作協(xié)調(diào)機(jī)制。建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接的信息交流平臺(tái)，引導(dǎo)東西互動(dòng)健康發(fā)展。
　　三、加強(qiáng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和中間組織建設(shè)。積極培育各種社會(huì)化中間組織，特別是投資咨詢、市場(chǎng)研究、技術(shù)信息服務(wù)、專利代理、法律服務(wù)等中介組織。促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的產(chǎn)業(yè)自律和組織管理功能，推動(dòng)在信息收集、共性技術(shù)研發(fā)、國(guó)外市場(chǎng)開拓等方面建立企業(yè)聯(lián)盟，增強(qiáng)集群在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的“集體行動(dòng)”能力。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)作用，協(xié)助企業(yè)打通國(guó)內(nèi)集群間的聯(lián)系通道，為集群加強(qiáng)開放合作、減少創(chuàng)新障礙及不穩(wěn)定因素提供條件。
　　四、加大政策創(chuàng)新和政策支持力度。加大財(cái)稅政策支持力度，進(jìn)一步完善促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移與承接的相關(guān)財(cái)稅政策。整合設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接專項(xiàng)資金，重點(diǎn)對(duì)承接產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)設(shè)施和重大產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)給予支持。努力推動(dòng)政策創(chuàng)新。如，建立地區(qū)投資補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)私人企業(yè)對(duì)落后地區(qū)投資，鼓勵(lì)其他地區(qū)企業(yè)到西部地區(qū)投資。建立和完善激勵(lì)機(jī)制，每年安排一定資金，專項(xiàng)用于獎(jiǎng)勵(lì)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接中取得顯著成績(jī)的地區(qū)、部門、園區(qū)、企業(yè)和社會(huì)引資人。加快建立和完善衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與考核地方政府績(jī)效的合理標(biāo)準(zhǔn)，制定跨區(qū)域投資的產(chǎn)值考核和稅收分享制度。
　　五、提高承接產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移的能力。第一，建設(shè)良好的投融資環(huán)境，解決轉(zhuǎn)移企業(yè)的資金問題。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)需求開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新，及時(shí)滿足轉(zhuǎn)移企業(yè)多元化的金融服務(wù)需求。對(duì)牽動(dòng)性強(qiáng)的重大轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，開辟信貸支持“綠色通道”。對(duì)積極為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目承貸、并達(dá)到一定額度的金融機(jī)構(gòu)，政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。用好政府投資、財(cái)政補(bǔ)助、政府采購、財(cái)政貼息、支付設(shè)備使用費(fèi)、政府租賃等傳統(tǒng)方式，同時(shí)運(yùn)用好財(cái)政參股、財(cái)政擔(dān)保等創(chuàng)新方式。積極開展以集群中小企業(yè)發(fā)行集合債券等方式進(jìn)入資本市場(chǎng)的探索。第二，大力發(fā)展物流產(chǎn)業(yè)。加大物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括建設(shè)一些區(qū)域性物流中心、保稅物流設(shè)施及路網(wǎng)升級(jí)；打破行業(yè)壟斷和地方保護(hù)主義，放寬運(yùn)輸業(yè)投資和運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍；積極發(fā)展內(nèi)地至沿海口岸的集裝化專列貨運(yùn)。第三，圍繞承接產(chǎn)業(yè)，發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，為引進(jìn)企業(yè)提供完善的專業(yè)配套服務(wù)。加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展起支撐作用的研發(fā)機(jī)構(gòu)、銷售中心、公司地區(qū)總部的引入和培育。第四，加大政府投入，完善產(chǎn)業(yè)集群的公共服務(wù)。鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)維護(hù)企業(yè)權(quán)益；鼓勵(lì)高等院校和科研機(jī)構(gòu)為集群內(nèi)企業(yè)提供智力服務(wù)；在集群內(nèi)建設(shè)一批技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)中心、創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、信息服務(wù)中心等。
　　六、積極幫助和促進(jìn)企業(yè)家的發(fā)展。充分重視作為特殊生產(chǎn)力的企業(yè)家的作用和地位，出臺(tái)行之有效的政策促進(jìn)企業(yè)家發(fā)展。建立和完善企業(yè)家培訓(xùn)制度，提高企業(yè)家素質(zhì)和管理能力。協(xié)助企業(yè)家建立現(xiàn)代企業(yè)制度。對(duì)有巨大貢獻(xiàn)的企業(yè)家給予獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)，增加其在本地區(qū)創(chuàng)業(yè)的信心和動(dòng)力。全方位優(yōu)化投資環(huán)境，尤其是人文環(huán)境，要用感情留人、事業(yè)留人。遏制非正常的企業(yè)家群體性外遷現(xiàn)象。
　　七、宣揚(yáng)誠信文化和建設(shè)誠信社會(huì)。積極宣揚(yáng)誠信文化和地方特色、傳統(tǒng)文化，建立完善的信用規(guī)章制度。在全社會(huì)營(yíng)造親商、安商、富商的濃厚氛圍，推行“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移招商服務(wù)公開承諾”。采取“親和”政策，鼓勵(lì)外商參加本區(qū)各種公共活動(dòng)，加強(qiáng)本地企業(yè)與轉(zhuǎn)移企業(yè)的密切交流與合作。政府職能部門聯(lián)合社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，對(duì)集群內(nèi)企業(yè)進(jìn)行公正、客觀的信譽(yù)評(píng)級(jí)，向社會(huì)公布，對(duì)信譽(yù)良好的企業(yè)大力推介，對(duì)信譽(yù)差的給予警示。制定行業(yè)規(guī)范，防止企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為。
　　八、重視人才引進(jìn)和勞動(dòng)力素質(zhì)提高。第一，制定出臺(tái)企業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃及相關(guān)政策，支持和鼓勵(lì)企業(yè)自主引進(jìn)人才。要“用事業(yè)造就人才，用環(huán)境留住人才，用機(jī)制激勵(lì)人才，用法治保障人才”。第二，努力提升勞動(dòng)者素質(zhì)。加大對(duì)職業(yè)教育的投入，深化職業(yè)教育教學(xué)改革，努力提高教育質(zhì)量。大規(guī)模開展就業(yè)培訓(xùn)，重點(diǎn)在就業(yè)能力、工作能力和職業(yè)轉(zhuǎn)換能力上下功夫。建立開放有序的人才市場(chǎng)體系，鼓勵(lì)民間資本、外資積極參與人才中介業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。建立健全人才及勞動(dòng)力資源信息網(wǎng)，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)人力資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。
　　九、堅(jiān)持走環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展道路。各級(jí)政府要充分認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與污染轉(zhuǎn)移間的辯證關(guān)系，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不能再走先污染、后治理的老路，把可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接的整個(gè)過程中。首先，出臺(tái)相應(yīng)的審批、管理?xiàng)l例，嚴(yán)把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移準(zhǔn)入關(guān)。積極推動(dòng)節(jié)約型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的節(jié)約型發(fā)展。其次，加強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，制定差別化的技術(shù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)重工業(yè)和化工、制革、冶煉等污染性行業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，要建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一治理。第三，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段，重視引入環(huán)保新技術(shù)，鼓勵(lì)企業(yè)的環(huán)境友好行為，引導(dǎo)企業(yè)將污染控制、節(jié)能減排降耗貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全過程。（作者單位：國(guó)家發(fā)改委投資研究所）