一年經(jīng)濟刺激計劃之后，地方融資平臺在全國已成燎原之勢，“造殼”舉債，規(guī)模空前。繁榮之下，風險暗涌的現(xiàn)實，已令決策層不安。 
“最大的問題是不知道地方債務規(guī)模究竟有多大，缺乏渠道提供實時的統(tǒng)計，恐怕規(guī)模還在不斷膨脹中。”一位金融界高層人士表示。
2010年伊始，決策層已將清理、整頓、規(guī)范地方融資平臺納入議事議程。正征求各界意見的國務院《政府工作報告》稱，將“更好地發(fā)揮財政政策在擴大內(nèi)需中的作用，盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”。
從2009年下半年開始，央行、發(fā)改委、銀監(jiān)會、審計署、國務院發(fā)展研究中心等部委多線深入，摸底地方政府“造殼”借貸和發(fā)債的風險，促使各省著手調(diào)查各級融資平臺的規(guī)模、來源和用途。
接近決策層的多位人士透露，一份由財政部牽頭擬定的地方融資平臺規(guī)范，正交由相關部委征求意見。該規(guī)范立足承認現(xiàn)實、平穩(wěn)過渡，對當期項目分類為公益類項目和經(jīng)營性項目，公益性項目資金來源由財政資金置換。
“關鍵是怎么認定公益性項目。”上述接近決策層的人士認為。
盡管融資平臺風險偏高已成共識，但如何調(diào)整應對，各界卻有不同看法。“如果不允許城投為公益性項目融資，是一種體制倒退。”一位相關部委官員即直言，中國處于城市化高速成長期，許多基礎設施項目將依賴地方投資，采取由城投公司融資建設運營的模式，比政府投資、政府建、政府管，更有效率。
在上述官員看來，僅僅限制城投企業(yè)融資僅是治標之策，關鍵是要將相應的債務規(guī)模納入政府債務管理范疇，彌補過去的監(jiān)管空缺。
盡管決策當局就如何規(guī)范地方融資平臺尚未形成最后的共識，2009年地方政府的融資狂歡在2010年將很難持續(xù)。
種種跡象顯示，2009年地方融資平臺的最終風險集中于銀行系統(tǒng)。來自央行和銀監(jiān)會的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2009年9月底，地方融資平臺的債務規(guī)模5萬多億元，90%的項目融資依賴銀行貸款。地方融資平臺的貸款已占政府收入的240%。
“一旦多個項目出現(xiàn)資金困難，輕則項目爛尾，重則容易引發(fā)信貸風險、財政風險的傳染擴散。”一位監(jiān)管當局人士直言。對此，財政部辦法稱“在建項目資金來源維持現(xiàn)狀，新開工項目一律按照此新規(guī)執(zhí)行”。
目前，中央財經(jīng)部委已嚴控新建項目的審批。銀行信貸方面，在1月前兩周信貸創(chuàng)下1.1萬億元天量后，央行1月18日開會劃定硬線，新老項目占比國有商業(yè)銀行為二八開，股份制銀行三七開。
1月26日，銀監(jiān)會通知各大銀行，除重點項目的續(xù)建工程、“三農(nóng)”、中小企業(yè)貸款，新開工項目的信貸暫停。
瞬間的膨脹
地方融資平臺有多少家，負債規(guī)模有多大，中央各財經(jīng)部委殷殷關切卻心中沒底
“2009年一季度，銀監(jiān)會就著手要求對地方融資平臺進行摸底調(diào)研。”一位監(jiān)管當局人士如是說。此后，央行、發(fā)改委、財政部等多部委陸續(xù)通過各自垂直管理條線，調(diào)研地方融資平臺，希望勾勒清晰圖景。
2009年7月，相關匯總數(shù)據(jù)和調(diào)研報告擺到了各家財經(jīng)部委負責人的辦公桌上。初步統(tǒng)計顯示，截至當年5月末，當時全國有3800多家政府融資平臺，其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司。這些政府融資平臺負債總額，由2008年初的1.7萬億元，不到一年半的時間，上漲到5.26萬億元。而其中85%來源于銀行貸款。
這還不是事實的全貌。由于數(shù)據(jù)采納和整理存在滯后性，截至2009年6月末的統(tǒng)計結果呈現(xiàn)之時，更令人大吃一驚。
來自銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到這年的6月末，全國各省、區(qū)、直轄市合計設立8221家平臺公司，其中縣級平臺高達4907家。
此時，銀行對地方政府融資平臺授信總額已經(jīng)高達8.8萬億元，貸款余額已超過5.56萬億元，與中央政府國債余額相當。全國有13個省的融資平臺貸款余額超過該省財政總收入，更有甚者高出2倍以上。
“誰能說清楚呢？”一位央行系統(tǒng)的調(diào)研人士有些無奈，“都是我們下去調(diào)研，各地才開始統(tǒng)計數(shù)字。”
一位地方政府人士表示，目前對融資平臺尚無明晰的界定，有的特指各級國資委下屬的平臺，有的統(tǒng)計包括主做政府項目的公司，此外各地尤其是縣區(qū)級還在不斷籌建融資平臺，所以統(tǒng)計出來的數(shù)量相差很大。譬如北京市，小口徑融資平臺數(shù)目約為三四十家，而大口徑統(tǒng)計的數(shù)目有一百多家。
地方政府肩負保增長重任，但巧婦亦難為無米之炊。當前分稅制下，地方財政資金不足，支出和收入嚴重不匹配，財政收入尚且大量依賴中央轉移支付，地方政府發(fā)債又此路不通，形格勢禁之下，通過地方融資平臺向銀行借貸進而投向各種名目建設，漸成終南捷徑。
所謂融資平臺，是指地方政府發(fā)起設立，通過劃撥土地、股權、規(guī)費、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾，以實現(xiàn)承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業(yè)等肥瘠不一的項目。
2008年底，中央政府實施經(jīng)濟刺激計劃后，上項目、批項目、融資，就成了一部快速運轉的傳送帶。2009年初，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的“保增長”文件中，明確表示銀行可向各類平臺公司提供信貸，支持經(jīng)濟增長。
“很多平臺公司，也就是在半年之前草草建立，有的可能只是走了一個行政審批手續(xù)。你說能有多少資產(chǎn)，經(jīng)營能力如何呢？”一位地方商業(yè)銀行人士說，關鍵是政府背景。
融資平臺雛形始于1998年的財政刺激計劃，當時為解決地方政府土地儲備中心的資金問題而設立，將不能貸款的事業(yè)單位轉成了公司制。
此后伴隨城鎮(zhèn)化進程，國家開發(fā)銀行開創(chuàng)了以其長期大額貸款，支持城市基礎設施的投融資模式，即用土地收益、其他收益及財政資金作為償貸保證，形成一個投融資體系。在國家開發(fā)銀行提供軟貸款充當?shù)胤饺谫Y平臺資本金的推動下，重慶仿照上海并更加以發(fā)揮的國有投資模式最為知名。
從2002年底起，重慶市政府通過國債、規(guī)費、土地、存量資產(chǎn)注入及稅收返還等方式，在短短一年內(nèi)，組建了重慶地產(chǎn)集團、水務集團等八大國有投資公司，在隨后的幾年里，這八大集團在重慶經(jīng)濟中長袖善舞、迅速改變重慶的城市面貌。2009年重慶成為中國高負債保增長的排頭兵，前十個月重慶GDP同比增長13.7%，前九個月的貸款余額8583億元，同比增長49.5%，增速連續(xù)九個月居全國第一。
再以天津為例，根據(jù)官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2009年7月底，共有市區(qū)兩級各類投融資平臺141家，銀行貸款余額約3100億元。而天津濱海新區(qū)當年獲得的授信額度高達1.5萬億元，全年實際貸款約3500億元，占到天津的六成。
在地方融資平臺建設大躍進的2009年，各地政府八仙過海。比如河北省政府下發(fā)文件，要求各地迅速建立起各類各級地方融資平臺；四川省倡導向東部發(fā)達省份學習，請來券商投行人士，輔導各地市政府如何短期內(nèi)搭建起融資平臺。
在日常的行政管理中，地方融資平臺往往歸口不同政府部門。交通投資平臺隸屬于交通部門；市政基建平臺歸屬于國資管理部門；土地儲備類的平臺公司又可能是國土部門管理。
“照理應是‘誰的孩子誰抱走’，但吃飯時有人，埋單時卻個個溜之大吉。”一位審計署地方特派辦人士說。
“可怕的是，中央并不清楚地方融資平臺到底有多少，風險有多大，是否構成系統(tǒng)性風險。”一位金融界高層人士表示，目前對地方融資平臺的統(tǒng)計口徑很不一樣，實際處于失控狀態(tài)。
不過也有聲音認為，融資平臺的出現(xiàn)，有著一定的客觀合理性。在地方財權、事權不對等又無從發(fā)債的情勢下，一些發(fā)達地區(qū)通過融資平臺開動基礎設施，大大改善了商業(yè)環(huán)境，帶動項目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟和政府收入帶來了增長空間。
“當我們分析地方投融資平臺所帶來的融資風險時，必須動態(tài)地看待其投融資行為所產(chǎn)生的各類收益，將收益增長潛力與政府性負債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺的融資風險不合理放大的傾向和做法。”發(fā)改委財金司司長徐林就曾撰文強調(diào)，要正視融資平臺，不宜矯枉過正，“使地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，導致潛在風險的顯性化。”
城投債之年
2009年，地方融資平臺大舉涌進債市
2009年上半年，各省市發(fā)改委發(fā)現(xiàn)，以往進不了市場門的城投債，接連獲批。
一些券商和評級公司，迅速看到了城投債的市場機會。他們夾著公文包，帶著合同，從一個城市飛到另一個城市。彼時股市低迷缺乏新股承銷機會，新興的城投債市場無疑不能錯過。
“地方政府分管副市長、財政局長，如果可以，再加上一個土地管理局的局長，就夠了。”一位券商投行部人士說，一桌飯可能就會敲定一項發(fā)債計劃，“只要他們提供迅速的行政審批，所有的事情我們都可以做好。”
國家發(fā)改委財金司統(tǒng)計顯示，截至2009年6月1日，企業(yè)債發(fā)行88只，融資1447.25億元；其中典型的城投債有46只（剔除了省投資公司），融資605.1億元，分別占只數(shù)、已發(fā)行總規(guī)模的52.25％、41.81％。而2008年全年，僅發(fā)行了19只城投債，募集資金331億元。
不過，城投債發(fā)行的春天并不長。2009年的5月6日，第一家城投債丑聞被媒體踢爆。債市一級托管人中央國債登記結算有限公司表示，暫停湖南岳陽市城市建設投資有限公司（下稱岳成建）發(fā)行的“09岳城建債”（代碼098071）估值。原因是投資者質(zhì)疑岳城建資產(chǎn)結構的真實性和穩(wěn)定性，稱其可能并未實質(zhì)持有或控制發(fā)債文件中公布的兩家重要子公司，由此對岳城建收入來源等財務數(shù)據(jù)產(chǎn)生質(zhì)疑。
5月7日，岳城建迅速做出反應，回應投資者，此事最終不了了之。但一石激起千層浪，引發(fā)外界對城投債的諸多質(zhì)疑。
一位銀行間債市交易員直言，融資平臺的資產(chǎn)都是國資，走的是政府內(nèi)部審批程序，“包括岳城建在內(nèi)的很多城投債都經(jīng)不起細查。”
此后，城投債發(fā)行境況開始轉而向下。
2009年下半年開始，市場廣為流傳的消息稱，發(fā)改委將只允許一個城市只能有一個平臺發(fā)債，每次發(fā)行不能超過20億元，大部分都在5億到10多億元之間，每年只能發(fā)行一次；主體信用評級不低于AA-等。
“這將大大收緊城投債發(fā)行，而且城投債還本付息都可能要納入政府預算。”一位負責城投債承銷發(fā)行的券商告訴本刊記者。
城投債發(fā)行量隨之應聲而降，下半年累計發(fā)債融資370億元，只是上半年的六成多。不過，2009年下半年城投平臺發(fā)行了中票600億元，短券約300億元。2009年全年，地方融資平臺在債市融資規(guī)模還是高于當年財政部代發(fā)的2000億元地方政府債券。
雖然市場預想中的嚴厲收緊城投債的靴子始終沒有落下，但城投債市場已趨疲軟，稍有動靜便風聲鶴唳。
2009年10月，國家發(fā)改委財金司司長徐林在公開場合轉述央行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，指出地方政府負債超５萬億元。這隨即引起市場恐慌，抬高了城投債發(fā)行利率。當月發(fā)行的十年期咸陽城投債發(fā)行利率即達7.56%，遠高于同期5.7%的貸款利率。而在此前發(fā)行的城投債票面利率普遍較低，最高發(fā)行利率為5%，絕大多數(shù)都在4%至5%之間。
隨后安慶市城市建設投資發(fā)展（集團）有限公司（下稱安慶城投）付息延遲事件，也導致城投債市場虛驚一場。
2009年11月30日是安慶城投8億元公司債“07宜城投債”第二次付息首日。當晚，債券托管結算機構中央國債登記結算有限責任公司公告稱未收到利息款資金。與此同時，安慶城投剛剛發(fā)行完一筆12億元的7年期“09宜城投債”。付息延遲，使市場擔憂安慶城投是否出現(xiàn)流動性問題，意在借新?lián)Q舊。
據(jù)安慶城投的貸款行人士表示，安慶城投賬戶上資金充裕，近一兩年都沒有資金短缺問題，付息延遲只是意外。
更多的人將安慶城投付息延遲風波看成是未來城投債風險到來的預演。有債市交易人士表示，現(xiàn)在很多機構投資者都意識到城投債的風險較大，現(xiàn)在買新城投債的多為城商行、農(nóng)信社、基金公司等機構，“要的就是高票息。”
2010年1月27日，安徽巢湖城投公司發(fā)債12億元，此后北京朝陽區(qū)、順義區(qū)等國有資產(chǎn)經(jīng)營中心亦發(fā)行25億元債券。城投債發(fā)行雖未停止，但和2009年比，發(fā)行的速度和數(shù)量都明顯減少。“目前排隊等待審批的城投債有近200只，已經(jīng)超過了2009年全年的發(fā)行數(shù)。”一位券商投行人士透露。
城投債的起伏，從另一個側面也顯示了市場的有效性。畢竟較之銀行信貸，債券發(fā)行要遠為市場化，信息也相對透明。事實上，目前債市融資僅占地方融資平臺債務規(guī)模的3%，相形之下，銀行信貸更有理由讓人擔憂。
信貸輸血
“很多地方政府在還沒有搞清楚地方融資平臺概念時，就已經(jīng)想著把手伸進銀行的口袋”
一份銀監(jiān)會的調(diào)查顯示，2009年以來，融資平臺貸款約占同期各項貸款余額的14%；部分銀行分支機構投向政府融資平臺的貸款占其各項貸款的比重高達40%，而審批通過的授信額度更大，有的甚至已超過當前各項貸款的總和。
融資平臺中能有現(xiàn)金流還款來源的，一般少之又少。于是乎，土地注資、股權劃撥等成為政府“造殼”的慣用手段。但問題是，資本金從何而來？
“最后還是找銀行。”一位監(jiān)管當局人士直言，銀行貸款不能直接用作資本金，但是地方政府手中無錢，“等米下鍋”， “很多地方政府在還沒有搞清楚地方融資平臺概念時，就已經(jīng)想著把手伸進銀行的口袋。”
2008年底，為配合經(jīng)濟刺激政策，各大部委都競相出臺政策降低項目資本金的要求。銀監(jiān)會規(guī)定，商業(yè)銀行可向經(jīng)發(fā)改委立項、政府批準的合規(guī)項目提供資本金搭橋貸款；央行允許少數(shù)省市可以發(fā)行中期票據(jù)來補充項目資本金；發(fā)改委當時也準備將開展項目收益?zhèn)�券試點，同時還在修改資本金貸款相關辦法。這些舉措為銀行全面走向與地方政府合作，打開了最后一道大門。甚至為了發(fā)放貸款，銀行爭相發(fā)放理財產(chǎn)品給信托貸款，為政府項目填充資本金。
商業(yè)銀行何以如此不“審慎”？理由只有一個：政府不會破產(chǎn)。
在經(jīng)濟下行期，投資充滿風險，政府背書則等于增信。“不能說商業(yè)銀行把貸款給大國企、地方融資平臺，不是理性行為。”一位商業(yè)銀行高層人士表示。更有前例可尋的是，2002年時還是政策性銀行身份的國家開發(fā)銀行為支持地方建設，首創(chuàng)“軟貸款”可做資本金的機制，開創(chuàng)了城市基礎設施建設融資模式。隨后而來連續(xù)幾年的經(jīng)濟高速增長，使得開行當時的投資既無風險，還獲得高收益，并憑此獲得了和地方政府交換信息乃至獲得當?shù)卮箜椖康膬?yōu)先權。
風水輪流轉。引人關注的是，此輪地方融資熱，商業(yè)銀行取代國家開發(fā)銀行，成為主角。
“2009年考慮到融資平臺的負債率過高的風險，開行主動退出了一些城建類貸款。”開行信貸部有關人士稱。“開行的市場份額的確在下降。”一位監(jiān)管人士表示。譬如天津城投下屬的天津公路發(fā)展公司的相關項目，就是工行68億元貸款置換了開行40億元貸款。
來自國開行2009年中的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，國開行累計給1900多家融資平臺提供了貸款支持，在開行的內(nèi)部評級中，省級和地市級平臺貸款最多，五成以上融資平臺都靠財政支持還款。
據(jù)銀監(jiān)會人士介紹，數(shù)量最多、風險最大的應屬縣級融資平臺，截至2009年6月，縣級融資平臺貸款1.44萬億元，占融資平臺貸款總額的四分之一。據(jù)開行2008年測算，當時區(qū)縣級的負債率已達200%－250%。
據(jù)開行某直轄市分行人士透露，該行2008年曾對該市區(qū)縣平臺逐一做調(diào)研報告，包括制度建設、貸款發(fā)放、評審風控各環(huán)節(jié)，一旦超過預警指標就不發(fā)放貸款。但到了2009年，商業(yè)銀行蜂擁而入，沒有嚴格的評價方法，不做盡職調(diào)查，就向其區(qū)縣融資平臺放貸。
“比如，我們給一個中等區(qū)縣放貸3億-5億元，其他商業(yè)銀行能授信20億元，貸款上的也很多。而且商業(yè)銀行的資金沒有嚴格按照資金用途監(jiān)管，倒比開行更有競爭優(yōu)勢。”一位開行人士表示。
“開行的資金是借長貸長，而商業(yè)銀行是短借長貸。”中國社會科學院副院長李揚認為。
一位大型商業(yè)銀行人士表示，為了爭搶客戶擴大貸款規(guī)模，銀行一是競相降低利率，貸款利率最多可下浮16%、20%，這比城投債的公開發(fā)行利率還要低，甚至還設置上封頂下浮動的貸款利率來鎖定企業(yè)融資成本；二是搶時間，如中行開辟綠色通道，對一些政府承諾函沒有到、沒有抵押品、房地產(chǎn)證不全的貸款，跳過風險部門，先放貸再補辦。
不過，與政府打交道，銀行并不占上風。
風險之一是地方政府常規(guī)性債務擠占建設性資金。據(jù)某省審計局調(diào)查，當?shù)厝谫Y平臺90%的負債來自銀行，其中70%以上是來自抵押土地的貸款，償債資金主要來自土地出讓金、房地產(chǎn)開發(fā)收入和財政收入。地方融資平臺所籌集的資金近60%用于基建支出，而20%以上融資資金用于“財政發(fā)工資”。
“這種地方平臺金融風險的財政化，會進一步導致地方政府挪用信貸資金的風險。”當?shù)亟鹑诮缳Y深人士稱。再如該市公共交通總公司2009年年初向當?shù)爻巧绦蟹中猩暾?000萬元貸款，約定用途為購車。貸款資金到賬后，借款人向其母公司某市城建國有資產(chǎn)控股(集團)有限責任公司轉賬近千萬元。
一些地方的融資平臺還利用一個項目向多家銀行融資，套取信貸資金。如江蘇某市的一個園林環(huán)境整治建設項目，計劃總投資約8億元，其中近3億元應自籌。但該公司2009年上半年在向當?shù)爻巧绦蟹中猩暾埖?億元項目貸款的同時，又以同一項目向當?shù)亓硪还煞葜沏y行分支機構申請到2億元流動資金貸款，項目資本金有名無實。
鑒于此，銀監(jiān)會已經(jīng)發(fā)布監(jiān)管要求，強調(diào)銀行不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協(xié)議，對出資不實、治理架構、內(nèi)部控制、風險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴格限制貸款，并立即協(xié)商風險防范的措施。
2009年年中，一份由中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)各個省、直轄市、自治區(qū)的辦公廳。在這份文件中，央行和銀監(jiān)會針對每個省市給出了各類地方政府融資平臺貸款的余額和增長，并希望地方政府關注其中風險，確保金融機構穩(wěn)健運行。
“文件措詞懇切，不乏焦慮。”一位央行大區(qū)行人士告訴本刊記者，銀監(jiān)會還要求效果反饋的回函，“我們省的銀監(jiān)局就催了好幾次。”
財政幾多愁
信貸財政化，而財政卻又被融資平臺綁架，難堪重負
來自央行金融市場處的最新估計，2009年末地方政府的顯性和隱性債務余額高達7萬億元。
然而，根據(jù)2009年初的中央財政預算報告，地方財政收入只有5.9萬億元，其中包括中央對地方的轉移支付收入2.89萬億元，而地方財政支出在6.13萬億元，赤字部分由中央代發(fā)2000億元國債來彌補。
地方政府的還款能力第一要靠項目本身創(chuàng)造的現(xiàn)金流，第二依賴土地轉讓的收入，第三指望經(jīng)濟持續(xù)高速增長，最終能夠消化債務壓力。而這三條，無不充滿不確定性。
“地方融資平臺70%以上的項目是沒有收益的。”一位大型商業(yè)銀行人士表示。
央行金融市場處分析認為，從2012年開始地方政府的償債率將超過15%。一旦房地產(chǎn)市場發(fā)生逆轉，地方債務危機就將到來。
因此高杠桿、低收益的政府融資平臺，未來只有兩種選擇：債務滾雪球借新還舊，以及依賴地方財政輸血。
問題在于，財政收入何以出現(xiàn)跳躍性增長？
一般而言，國際上地方政府債務率的警戒線，即年末政府債務余額與當年可支配財政收入之比，為100%。但當前，據(jù)審計署對地方政府負債的抽查顯示，部分地方政府債務總額已經(jīng)是當年一般預算收入的2到5倍，同時整體債務規(guī)模增速快于地方財力增速。即便是財政實力較好的江蘇省，去年政府性債務總額增速約為當年一般預算收入增長的2倍。
譬如重慶北碚區(qū)2008年債務余額45.21億元，是財政可支配財力的4.5倍。北碚區(qū)政府的八大融資平臺債務約36億元，舉債資金大量用于基礎設施建設。其中重慶縉云資產(chǎn)經(jīng)營公司2008年末債務余額15.87億元，其中2008年新增債務用于城市公益性建設項目資金7.77億元，這些項目本身并不產(chǎn)生直接的財政收入，一旦無力償還，最后的清償責任仍將由政府承擔。而北碚區(qū)財政2008年年末凈結余為零，說明無多余資金承擔未能預期的風險。
再譬如吉林省，2008年全省地方級財政收入422.8億元，而2008年1月到2009年5月，該省平臺貸款719.5億元，是上述財政收入的1.7倍。
而財政收入還是一個虛數(shù)。 “一般預算收入才可以當飯吃。一般的省靠中央轉移支付才能糊住口，哪里有錢還貸款本息？”一位監(jiān)管當局人士如是說。
“一些地方融資平臺利用對政府形成的應收賬款作為信用支持融資是合法的。”發(fā)改委一位官員認為。不過，在這類清晰的信用支持之外，還存在著地方政府的“承諾函”。這在2009年大量的銀信合作產(chǎn)品中頗為流行。即由商業(yè)銀行和信托公司合作發(fā)售理財產(chǎn)品，作為基礎設施項目的資本金投入。
“如果沒有承諾函，我們是不會做的。”工行一位人士表示。
這也意味著，各省的財政負擔最終會轉化為中央財政的壓力。此時財政部的態(tài)度就殊為關鍵。
2009年11月，財政部下發(fā)通知，針對當前一些基層政府依托政府融資平臺公司，由財政擔保，向行政事業(yè)單位職工等社會公眾集資用于開發(fā)區(qū)、工業(yè)園等基礎設施建設，明文禁止。
這份通知迅速被市場認定是財政部要對地方財政違規(guī)擔保動刀的信號。因此甫一出爐即一度引起城投債市場的恐慌。事實上，中國的擔保法明令禁止各級地方財政進行各種形式的擔保，財政部的上述動向只是重申法律規(guī)定。
“不僅理財產(chǎn)品、今年很多貸款都是以隱性財政擔保的方式進入地方融資平臺的，現(xiàn)在錢已經(jīng)全部下去了，前述文件純屬‘亡羊補牢’。”一位大型商業(yè)銀行的金融市場部人士對此表示。
接近決策層的人士透露，一份由財政部牽頭擬定的地方融資平臺規(guī)范，正交由發(fā)改委、銀監(jiān)會等相關部委會簽。該規(guī)范秉承新老劃斷原則，未來的公益性項目融資確定由財政資金置換。
“關鍵是怎么認定公益性項目。”上述接近決策層的人士認為。事實上現(xiàn)在地方融資平臺投資的大量項目均屬公益性項目或準公益性項目，如高速公路、鐵路等。如果認定嚴格，這將意味著地方融資平臺融資模式的終結。事實上，部分公益性項目不易與經(jīng)營性實業(yè)項目區(qū)分，比如高速公路。如果認定范圍擴大，財政能否承受尚存疑問。
“來了一桌人，做了三桌飯，總是有人虧損的。”針對粗放的信貸投放和項目建設，有關監(jiān)管部門人士說。而如何進一步厘清中央財政和地方財政的關系，賦予地方政府收入、支出對等的權責，已是迫在眉睫。