我國(guó)應(yīng)建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》中關(guān)于國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)條款引發(fā)熱議。與大多希望進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)條款的期待不同，有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)加入《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱WTOGPA)是大勢(shì)所趨，而采購(gòu)國(guó)貨的規(guī)定與該協(xié)定相悖，國(guó)貨優(yōu)先的原則也勢(shì)必懸空。
對(duì)此，專家表示，購(gòu)買國(guó)貨是WTOGPA的例外，不是貿(mào)易保護(hù)主義，并且，即使加入WTO GPA也不會(huì)對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，但亟須借鑒其他國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系。
購(gòu)買國(guó)貨是WTO GPA的例外
“過(guò)去的一年，可能是世界各國(guó)討論政府采購(gòu)‘國(guó)貨’問(wèn)題最熱鬧的一年�！北本┦羞|海律師事務(wù)所高級(jí)律師谷遼海說(shuō)。
去年12月，日美歐34個(gè)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合抗議我國(guó)擬對(duì)進(jìn)入《政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》產(chǎn)品在政府采購(gòu)活動(dòng)中進(jìn)行扶持的有關(guān)政策。這已不是孤例。去年6月，國(guó)家發(fā)改委等九部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決策部署、進(jìn)一步加強(qiáng)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作意見(jiàn)的通知》，強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品，也引來(lái)諸多責(zé)難。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示，購(gòu)買國(guó)貨本質(zhì)上是在政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)��?guó)外供應(yīng)商給予歧視待遇，很容易被作為保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的非關(guān)稅壁壘。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家T rionfetti通過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)單的模型證明了歧視性政府采購(gòu)政策并不必然構(gòu)成貿(mào)易壁壘：當(dāng)政府采購(gòu)需求低于國(guó)內(nèi)產(chǎn)出時(shí)，歧視性政府采購(gòu)政策使政府對(duì)外國(guó)產(chǎn)品的需求轉(zhuǎn)移到私人市場(chǎng)需求；只有當(dāng)政府采購(gòu)需求高于國(guó)內(nèi)產(chǎn)出時(shí)，歧視性政府采購(gòu)政策才會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)產(chǎn)量上升，部分地取代進(jìn)口，從而改變自然狀態(tài)下的國(guó)際貿(mào)易分工。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安還指出，“購(gòu)買國(guó)貨”制度是政府采購(gòu)法中重要制度之一，從國(guó)際上實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家來(lái)看，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)市場(chǎng)是完全開放的。
2009年2月17日美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了7870億美元的經(jīng)濟(jì)刺激方案，即《2009年美國(guó)復(fù)興與再投資法案》，其中就包括“著名”的“購(gòu)買美國(guó)貨”條款。對(duì)此，美國(guó)方面解釋說(shuō)，該經(jīng)濟(jì)刺激法案中的“購(gòu)買美國(guó)貨”條款只限于政府采購(gòu)，而且各國(guó)普遍都有類似的“政府采購(gòu)法”。
的確，購(gòu)買國(guó)貨已經(jīng)成為許多國(guó)家政府采購(gòu)法的基本原則之一。除美國(guó)外，阿根廷、日本、韓國(guó)、泰國(guó)、波蘭、澳大利亞、馬來(lái)西亞等許多國(guó)家都有類似的規(guī)定，購(gòu)買國(guó)貨原則已經(jīng)成為多數(shù)國(guó)家所遵循的國(guó)際慣例。
“購(gòu)買國(guó)貨是WTO GPA的例外。”谷遼海介紹說(shuō)，GPA是WTO框架下的一項(xiàng)諸邊協(xié)議(并非多邊協(xié)議)，系自愿簽署、自愿接受約束的行為規(guī)范，不屬于強(qiáng)制性的協(xié)定。沒(méi)有簽署此類協(xié)定的，即便屬于WT O成員，在政府采購(gòu)領(lǐng)域的貿(mào)易壁壘均系符合國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律規(guī)范的行為，不屬于《WTO協(xié)定》的管轄范圍，更不屬于應(yīng)當(dāng)受到譴責(zé)的違法行為。
他進(jìn)一步解釋說(shuō)：“換言之，各成員在公共采購(gòu)市場(chǎng)可以實(shí)施保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)和本國(guó)供應(yīng)商的優(yōu)惠政策，對(duì)他國(guó)產(chǎn)品和供應(yīng)商進(jìn)行歧視完全符合國(guó)際慣例，不應(yīng)當(dāng)受到他國(guó)政府的指責(zé)�！币�求加盟WTO GPA的WTO成員，不一定全部接受WTOGPA對(duì)采購(gòu)主體和采購(gòu)客體的管轄范圍，如果在加盟的清單中，沒(méi)有列入WTO GPA附錄一的各個(gè)附件中，則不屬于WTO GPA的調(diào)整內(nèi)容。因此，對(duì)WTO GPA或多或少的承諾內(nèi)容并不悖于《WTO協(xié)定》的規(guī)則。
加入WTO GPA不會(huì)對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害
自從中國(guó)開始加入WTOGPA的談判后，也有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)內(nèi)企業(yè)絕對(duì)不是WTO GPA成員供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，中國(guó)加入后必然會(huì)對(duì)民族產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害。
“實(shí)際上，這些都是對(duì)世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)則的誤解�！惫冗|海說(shuō)，從WTO GPA各成員以往的政府采購(gòu)規(guī)模來(lái)看，加入WTO GPA后，納入WTO GPA管轄范圍進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的，通常情況下，在各個(gè)成員政府采購(gòu)規(guī)模中均沒(méi)有超過(guò)10%的比例，在世界范圍競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)項(xiàng)目非常有限。
他進(jìn)一步分析認(rèn)為，相反，倘若加入WTO GPA，中國(guó)的供應(yīng)商不僅只是享有國(guó)內(nèi)一個(gè)政府采購(gòu)市場(chǎng)，而是可以參與WTO GPA所有41個(gè)成員的政府采購(gòu)市場(chǎng)，其政府采購(gòu)規(guī)模每年約有4萬(wàn)億元人民幣，這必將給國(guó)內(nèi)供應(yīng)商帶來(lái)極大的商業(yè)機(jī)會(huì)。
以美國(guó)為例，美國(guó)不僅是WTO GPA早期簽署國(guó)之一，也是許多自由貿(mào)易協(xié)定的簽署國(guó)。這些貿(mào)易協(xié)定的覆蓋范圍，通常在兩個(gè)方面，聯(lián)邦政府采購(gòu)仍然可以關(guān)照本國(guó)產(chǎn)品和供應(yīng)商，一是采購(gòu)門檻金額之外的采購(gòu)項(xiàng)目，凡是沒(méi)有達(dá)到要求采購(gòu)限額的，聯(lián)邦政府采購(gòu)均不屬于WTOGPA、FTA、NAFTA等各貿(mào)易協(xié)定的覆蓋內(nèi)容，各采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須遵守政府采購(gòu)公共政策，優(yōu)先照顧本土產(chǎn)業(yè)的需要和發(fā)展。再者便是貿(mào)易協(xié)定明確排除的承諾內(nèi)容。除了采購(gòu)限額的約束，通常情況下，各貿(mào)易協(xié)定均有例外規(guī)定，也就是對(duì)于應(yīng)當(dāng)適用的內(nèi)容排除管轄范圍。凡是屬于被排除不適用的采購(gòu)項(xiàng)目，即便達(dá)到或者超過(guò)前述采購(gòu)門檻金額的，均可以保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)。比如，為小型企業(yè)預(yù)留的采購(gòu)項(xiàng)目、最終產(chǎn)品用于轉(zhuǎn)售的采購(gòu)等。
建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系
“目前關(guān)于購(gòu)買國(guó)貨制度的立法松散，不夠統(tǒng)一，使得實(shí)踐中對(duì)該制度的法律適用常常比較混亂�！焙渭t鋒表示，我國(guó)購(gòu)買國(guó)貨制度存在諸多缺陷，實(shí)踐中國(guó)貨采購(gòu)率低、拒絕國(guó)貨的事件頻繁發(fā)生。
他建議，應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行雙軌制的政府采購(gòu)制度，制定《購(gòu)買中國(guó)產(chǎn)品法》，明確國(guó)貨的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，完善法律責(zé)任體系。我國(guó)不妨考慮借鑒美國(guó)單行立法形式，也制定一部符合我國(guó)國(guó)情的《購(gòu)買中國(guó)產(chǎn)品法》，明確規(guī)定政府必須承擔(dān)購(gòu)買中國(guó)制造產(chǎn)品的義務(wù)，盡早填補(bǔ)這方面的法律空白，使購(gòu)買國(guó)貨制度有一個(gè)準(zhǔn)確統(tǒng)一的法律依據(jù)。
谷遼海還認(rèn)為，應(yīng)建立一整套保護(hù)國(guó)貨的法律體系。他進(jìn)一步表示，雖然我國(guó)的4萬(wàn)億元重大投資主張優(yōu)先購(gòu)買國(guó)貨，但幾乎沒(méi)有考慮到政府采購(gòu)本土產(chǎn)業(yè)的公共政策方面的立法。
“從國(guó)外來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)制度有著龐大的法律體系和操作規(guī)程。而在我們國(guó)內(nèi)，從中央到地方，各級(jí)政府采購(gòu)部門常常感覺(jué)到無(wú)章可循。雖然政府采購(gòu)實(shí)踐中，也在漸漸地援引、移植國(guó)外諸多公共政策，但我國(guó)政府采購(gòu)政策的執(zhí)行力度非常弱小，由于沒(méi)有相關(guān)的統(tǒng)一的法律規(guī)則，幾乎所有的公共政策目標(biāo)都不能達(dá)到所預(yù)想的效果�！�
根據(jù)2008年的一份調(diào)查報(bào)告，美國(guó)聯(lián)邦政府在高速公路方面的投資，每10億美元就能夠?yàn)槊绹?guó)民眾解決3 .5萬(wàn)名就業(yè)機(jī)會(huì)。而在高速公路建設(shè)方面所需要的鋼鐵、建材、水泥、電纜、勘察、設(shè)計(jì)、規(guī)劃、挖掘、爆破、施工、安裝等各個(gè)行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商，主要來(lái)自美國(guó)境內(nèi)。“這得益于《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》、《美國(guó)1979年的貿(mào)易協(xié)定法》、《聯(lián)邦采購(gòu)條例》等法律法規(guī)對(duì)本土產(chǎn)業(yè)的特殊保護(hù)�！惫冗|海說(shuō)。
他介紹說(shuō)，盡管我國(guó)還沒(méi)有加入WTO GPA，但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年我國(guó)機(jī)電設(shè)備產(chǎn)品通過(guò)國(guó)際招標(biāo)采購(gòu)的總金額是282億美元，國(guó)外產(chǎn)品的中標(biāo)率是80.5%。而這些公開招標(biāo)采購(gòu)的機(jī)電產(chǎn)品，大多使用的財(cái)政性資金，如果用于保護(hù)本土的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，必然會(huì)創(chuàng)造更大的價(jià)值。
何紅鋒還提出要完善相關(guān)法律責(zé)任，“法律責(zé)任是一項(xiàng)法律制度完整性和其得以有效運(yùn)行的重要保障�！钡�目前，我國(guó)政府采購(gòu)法律對(duì)采購(gòu)主體違反購(gòu)買國(guó)貨原則所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒(méi)有做出任何規(guī)定。這也正是實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)拒絕國(guó)貨的重要原因。
令他感覺(jué)欣慰的是，2008年2月財(cái)政部制定試行的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》和《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》規(guī)定了嚴(yán)厲的政府采購(gòu)問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)于采購(gòu)人未獲得財(cái)政部門采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品核準(zhǔn)，擅自采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的，或出具不實(shí)申請(qǐng)材料的行為，處以采購(gòu)金額5%以上10%以下的罰款；列入不良行為記錄名單，在1-3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)；情節(jié)嚴(yán)重的，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理等。“顯然，這些硬性規(guī)定，為政府采購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品提供了剛性依據(jù)�！�
國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)服務(wù)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的大局
“在確定‘國(guó)貨’生產(chǎn)成本的構(gòu)成問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定技術(shù)因素的占有比例及其經(jīng)濟(jì)折算比率，特別突出核心技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的注冊(cè)國(guó)籍以及專有技術(shù)持有人的國(guó)籍。這是判斷我國(guó)‘國(guó)貨’標(biāo)準(zhǔn)的政策方向是否正確的重大問(wèn)題，也是我最期待解決的重大問(wèn)題。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、我國(guó)政府采購(gòu)法起草工作顧問(wèn)于安強(qiáng)調(diào)說(shuō)。
上周五，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》即將結(jié)束征求意見(jiàn)階段，對(duì)于備受關(guān)注的“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，于安認(rèn)為，以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本為界定“國(guó)貨”的依據(jù)有一定的優(yōu)點(diǎn)。最大限度發(fā)揮界定“國(guó)貨”的政策作用，最重要的一環(huán)是明確成本構(gòu)成規(guī)則。
“國(guó)貨”問(wèn)題越來(lái)越受關(guān)注
問(wèn)：近年大家對(duì)優(yōu)先購(gòu)買“國(guó)貨”的問(wèn)題越來(lái)越關(guān)注，主要原因是什么？
于安：“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)之所以受到各方面嚴(yán)重關(guān)注，原因是它涉及供應(yīng)商在我國(guó)采購(gòu)的合法地位、市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)和市場(chǎng)的占有份額。它不僅事關(guān)供應(yīng)商的生存性和競(jìng)爭(zhēng)性利益，而且也事關(guān)政府采購(gòu)的基本定位和功能，是一個(gè)非常重大的政策問(wèn)題。
“國(guó)貨”在概念上是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題�！皣�(guó)貨”是對(duì)政府采購(gòu)對(duì)象國(guó)別屬性的泛稱，包括貨物、工程和服務(wù)。工程本來(lái)也屬于服務(wù)類，單獨(dú)分出來(lái)的主要原因，一是其結(jié)構(gòu)綜合性，工程同時(shí)包括了貨物和服務(wù)，例如建筑材料是貨物，施工監(jiān)理是服務(wù)等；二是它的資金數(shù)額比較大。
政府采購(gòu)的“國(guó)貨”標(biāo)準(zhǔn)，不是供海關(guān)管理的原產(chǎn)地規(guī)則，不能依據(jù)它征收進(jìn)口關(guān)稅或者出口產(chǎn)品的退稅。它不是國(guó)際貿(mào)易意義上的邊境壁壘，而是在境內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)上適用的確定貨物或者服務(wù)本國(guó)屬性的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)人和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以對(duì)外國(guó)貨物或者服務(wù)實(shí)行歧視性的政府待遇或者非歧視性的政府待遇。
標(biāo)準(zhǔn)界定要服從國(guó)家發(fā)展大局
問(wèn)：既然如此重要，那么界定“國(guó)貨”的根據(jù)是什么呢？
于安：界定“國(guó)貨”的根據(jù)，是國(guó)家發(fā)展的大局和支配發(fā)展大局的大法律和大政策。評(píng)價(jià)政府采購(gòu)“國(guó)貨”界定的成功與否，主要取決于它是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體意義，而一定不能限于是對(duì)某一種產(chǎn)品或者某一方面產(chǎn)業(yè)的支持度，更不能允許某一方面的利益集團(tuán)來(lái)單獨(dú)影響我國(guó)政府采購(gòu)“國(guó)貨”界定的決策。
“大法律”就是指2002年公布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，特別是該法第十條的規(guī)定。根據(jù)這一條的規(guī)定，現(xiàn)在界定“國(guó)貨”的宗旨和目的，就是為了排斥外國(guó)貨和保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。至于是否接受這一法律規(guī)定，那是在全國(guó)人大修訂法律時(shí)候談?wù)摰脑掝}，目前制定行政法規(guī)只能討論如何忠實(shí)執(zhí)行法律的問(wèn)題。
“大政策”是指轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。有關(guān)政府采購(gòu)的任何措施，都應(yīng)當(dāng)服從和服務(wù)于科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)�，F(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最大問(wèn)題，是我國(guó)對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)的擁有量和支配力過(guò)于低下，以至于不能支撐中國(guó)的可能持續(xù)發(fā)展，不能支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。所以推動(dòng)這一問(wèn)題的解決，是我國(guó)選擇“國(guó)貨”界定政策的主要方向。
界定方法可以多種多樣
問(wèn)：那么使用什么方法進(jìn)行界定，才能最好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變呢？
于安：目前討論的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》，在貨物的界定上使用了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本比例方法。即本國(guó)貨物，是指在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)，且國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本超過(guò)一定比例的最終產(chǎn)品。這一方法我認(rèn)為是可以的，當(dāng)然也不一定是惟一的。確定國(guó)貨也還可以有其他的方法，例如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)對(duì)產(chǎn)品功能形成的實(shí)質(zhì)性作用的標(biāo)準(zhǔn)等等。
選擇什么樣的界定方法，關(guān)鍵在于哪種方式更有利于實(shí)現(xiàn)界定國(guó)貨的政策目的。美國(guó)貨物國(guó)內(nèi)屬性的確定依據(jù)，是國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)附加值占整個(gè)產(chǎn)品價(jià)值的50%以上。這種規(guī)定產(chǎn)生的背景是美國(guó)上世紀(jì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下的一種貿(mào)易保護(hù)措施，以擴(kuò)大就業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。我國(guó)現(xiàn)在首先考慮的應(yīng)當(dāng)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，從勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)向體現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步和更高技術(shù)含量的產(chǎn)業(yè)，與美國(guó)當(dāng)年的考慮方向有極大的區(qū)別，所以不能完全參考美國(guó)的界定方法。
如果意圖體現(xiàn)政府采購(gòu)在推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上的作用，那么在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本的構(gòu)成和比例兩個(gè)方面，首先應(yīng)當(dāng)將技術(shù)列為一個(gè)獨(dú)立的和必要的構(gòu)成成分，其次應(yīng)當(dāng)提高技術(shù)在比例關(guān)系中的權(quán)重。目前的《征求意見(jiàn)稿》中沒(méi)有明確成本的構(gòu)成方式和比例關(guān)系，只是說(shuō)要由“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定”，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的這種授權(quán)失于缺乏原則。如果在此不宜規(guī)定過(guò)于詳細(xì)，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定成本構(gòu)成的基本因素及其比例性權(quán)重的基本準(zhǔn)則，完全沒(méi)有準(zhǔn)則的行政裁量授權(quán)是立法者的失職行為。