□本報記者 隋秀勇
    “對市區的私家車主一次需交清1200元年費；其他城市和郊區的車輛每次出城10元、進城10元……”這是央視 “東方時空”在8月31日曝光的蘭州市對本市車輛和過境車輛收過車通行費的情況。
    該收費始于2007年11月，其收費依據是國務院頒布的 《城市道路管理條例》： “市政工程行政主管部門對利用貸款或者集資建設的大型橋梁、隧道等，可以在一定期限內向過往車輛(軍用車輛除外)收取通行費。”
    但是在蘭州車主們看來，市區沒有一座長度超過1公里的橋梁，也沒有任何隧道。所謂的路橋費就是對“城市道路”的收費。然而按照國家規定，城市道路是不能收費的。
    事實上，不僅在蘭州，不僅是城市道路的收費問題，在物流行業，除國家標準之外，部分地區自行制定標準收費和對違規者罰款的現象也是屢見不鮮，要實現交通運輸管理的統一性和權威性依然艱難。
不能承受之重
    “8月25日，我公司所屬的三部轎運車 （商品車零公里發送車）在經過河北省公安廳交警總隊高速五支隊轄區時，被執法人員以車輛涉嫌 ‘擅改’為由扣留。”談及十幾天前發生的這事，河北省某汽車生產企業的韓義軍顯得很無奈。
    由于歷史原因，轎運車在我國以前是沒有的，它是在我國加入WTO后與國際接軌的事物。然而硬件接軌了，但是我國的管理軟件卻相對滯后。負責上牌照的公安機關以 “目錄上無登記，無從參照”為由，不能按這種車的實際數據登記掛牌。即使勉強上牌照，則留下了許多不規范的地方。
    “車型與牌照不符的問題，并不是近一年才出現的。由此引發的一系列管理問題，已經嚴重影響了汽車生產企業的正常經營。”韓義軍告訴記者。各地汽車生產商曾聯名向發改委發函請求幫助。發改委指定原交通部會同公安部及國家質檢總局于2005年4月30日，以原交通部的名義下發了特級明傳電報 《關于做好商品車運輸管理工作的緊急通知》。
    根據 《緊急通知》規定： “對在2005年4月30日以前進入運輸市場的這種車輛不得再以 ‘擅自改裝’為由進行處罰。各級道路運輸管理機構應當在貨源地、裝卸地等經營場所，加強對商品車運輸專用車輛的源頭監督管理。不得在公路上對正常行駛的商品車運輸專用車進行外廓尺寸檢測和處罰。”而且立法法明確指出，上位法優于下位法，特殊規定優于一般規定。
    “我們的車輛已經獲得了河北省大件運輸超限許可證，但是 ‘行路難’并沒有得到多大改觀。”韓義軍告訴記者，由于 “超載超限”被罰是家常便飯，最多的一次一輛車被罰過2萬元。此外，因同一問題重復罰款現象依然嚴重，最多的一次他們被罰過十幾次。而國家行政許可法規定，一次違法行為不能處罰兩次和兩次以上。
    更讓韓義軍氣憤的是，對于外省和省內車輛，當地路政執法部門的執法標準也不盡相同。對于省內車輛所謂的 “違法”行為有時會 “網開一面”，對外省車輛則是 “依法辦事”。
    顯然上述的 《緊急通知》屬于“特殊規定”的范疇，但卻為何實施不下去呢？一位不愿具名的業界人士向記者透露，目前執法的狀況，頗具有諷刺的意味： “總隊管不了支隊，支隊管不了大隊，大隊才是土地爺。”路政管理部門對物流企業的罰款，大多是按照地方標準作為依據，看似有法可依。
    當記者問及為何不進行申訴時，該人士無奈地表示： “事實上，對此類問題我們也曾據理力爭，現在對這類問題我們都麻木了。為了避免超過運輸時限而引發客戶的訴訟造成更大的損失，我們只能認罰。”
管理體制之困
    根據 《立法法》，下位法不能與上位法矛盾。雖然 《行政許可法》的相關規定，省級部門有權制定一些收費、處罰法規，但是這些地方規章不能與國家相關法律、法規相沖突。 “相關法規條款的模糊，和執法人員在理解上的偏差，在一定程度上影響了我國交通運輸管理方面的統一性和權威性。”韓義軍指出。
    事實上，早在1994年國務院就曾發布了 “關于禁止在公路上亂設站卡亂罰款亂收費的通知”，此后中央和地方交通運輸主管部門多次通過各種方式，治理公路 “三亂”問題。應該說，近年來隨著我國交通運輸管理法規逐步健全，執法管理得到加強，公路“三亂”現象有所遏制。
    但仍有不少地方還存在許多問題：公路運輸超限超載執法檢查，除了執行國家的統一標準外，部分地區還存在自行制定的檢查與處罰標準。因此出現了此罰彼不罰、你罰我再罰的現象，物流企業因同一問題被重復罰款。有的以罰款代替執法，不糾正違法行為，陷入愈罰愈超的怪圈。缺乏統一的投訴平臺和糾錯機制，物流企業即使被錯罰，寧可忍氣吞聲，不少企業被迫把罰款列入成本支出計劃。
    那么又是何種原因造成公路 “三亂”問題的屢禁不止呢？不少企業和專家都認為，我國的交通運輸管理體制不順，是造成公路 “三亂”甚至交通運輸管理缺乏統一性和權威性的“元兇”。
    河南省某大型公路運輸企業副總經理王凱 （化名）告訴記者，在我國，很多行業立法大都由行業主管部門來完成。但是物流業目前還沒有一個明確的主管部門，相關法律、法規的制定和執行也不是同一個部門來完成。而且交通運輸行業的執法主體也不是很明確，交警、運管、公路、交通等部門都能對貨車司機 “指手畫腳”。“前面警察剛罰完款，沒走出多遠，路政執法人員又以超載為名收錢”的情況時有發生。
如何規范執法
    “應該說，政府職能部門本應是正常市場經營的守衛者，但是一些地方的交通運輸執法的混亂已經嚴重影響了物流企業運輸業務的正常經營，使處于微利經營狀態的物流企業雪上加霜。”韓義軍抱怨道。保持國家與地方法律法規的統一、規范執法程序勢在必行。
    為此，不久前中國物流與采購聯合會在深入調研的基礎上，提出了“維護全國運輸管理的統一性和權威性”的建議。
    該項建議指出，清理各地不同執法標準，設立全國性的統一執法與處罰標準。同時，全國統一執法程序、統一執法規范、統一執法用語。交通執法應糾正違法現象，不能罰款后再放行，更不能把 “治超”變為某些人斂財的依據。建立全國公路執法申訴、投訴平臺，對處罰有異議的，可以申訴、投訴。設立執法復核程序，對申訴、投訴限時回復。同時建立對全國公路運輸執法隊伍的考核程序，嚴厲處罰違規執法及執法舞弊現象。那么該項建議倘若得以成行，需要從何處著手，又面臨哪些困難呢？
    “公路運輸的 ‘三亂’之所以屢禁不止，一個重要原因就是地方法規和國家法規在某些方面不一致。”王凱認為。要對現有政策法規進行清理，對過時的、相互沖突的、不協調的法律法規進行統一和整合，提高物流法律規范的層級效力和立法水平，增強可操作性和透明度。
    而部委之間、部委與地方之間法律、法規的不協調，又涉及到執法主體的問題。執法主體的不明確，在某種程度上是造成我國交通運輸管理相對混亂的另一誘因。深圳集裝箱拖車運輸協會秘書長許曉明認為，清理地方標準的第一步，首先要明確執法主體是路政部門還是公安部門。執法主體往往是按照本部門出臺的法規來執法，執法主體的 “多元化”則可能加劇交通運輸管理的 “政出多門”。其次，要將執法依據公布于眾。通過各地政府部門、行業協會向運輸部門宣傳，使相關企業、個人明確其執法標準、處罰時限、處罰程序。
    “在加強地方法規清理、保證交通執法的統一性的基礎上，中物聯提出的 ‘設立執法復核程序’，對保障交通運輸管理的統一性和權威性也很有必要。”王凱告訴記者。 “設立執法復核程序”的重點在于建立全國公路執法申訴、投訴平臺。這個平臺的建立應該脫離于相關利益方，才能保證申訴的公正性。目前交通執法中也有申訴程序，但是由于申訴時間過長，程序較為煩瑣，許多企業不愿申訴。因此，申訴、投訴機制的制定過程中，設計出適合物流企業運輸業務特點的申訴程序，也是申訴、投訴平臺能否發揮作用的關鍵一環。
執法主體的不明確性極大影響交通運輸管理的統一性和權威性。