國外的石油安全戰略與我國現狀
2008-7-16 12:34:00 來源：現代物流報 編輯：56885 關注度：摘要：... ...
石油是保障國家經濟、政治安全的重要資源，事關“全局”和“長遠”，所以是一種重要的戰略物資。隨著石油供需矛盾日益突出，石油安全引起了各國的高度重視，各大石油消費國紛紛制定和實施了其國家石油安全戰略。
目前，西方各國石油安全戰略的主要內容是：增加本國的石油生產，提高石油利用效率，全力開拓國外石油資源，建立國家戰略石油儲備，開展國際能源合作，并運用國家的政治、經濟、外交、軍事等各種手段建立和加強其石油安全保障體系，以保證本國的經濟、政治安全并力圖影響和控制世界局勢。深入了解這些國家的石油安全戰略，對于中國國家石油安全戰略的研究與決策頗有啟發意義。
綜合美日等國國家石油安全戰略的內容與實施情況，不同程度地表現出某些共同的特點。相對而言，我國建立的石油安全戰略比較滯后，缺乏完善的石油安全預警應急體系。國外建立石油安全戰略的做法非常值得我國注意，應結合本國情況，盡快構建中國的石油安全戰略，保障石油安全。
重視戰略石油儲備作用推動戰略石油儲備建設
國外戰略石油儲備可以追溯到二戰時期，而大規模實施建立則是第一次石油危機之后。其中最為突出的例子是美國，作為世界上的頭號經濟大國和軍事大國，也是最大的石油消費國，其儲備總量占經合組織國家政府戰略石油儲備總量的60%。美國自1975年由國會授權政府開始興建龐大的應急石油儲備體系。1977年進行了第一次政府購買。1981年，盡管當時油價很高，美國購進的戰略石油儲備仍高達每天33.6萬桶。為此，美國政府至1991年已為戰略石油儲備撥款190億美元，其中購買原油費用達160億，其余30億用于設施建設。美國的戰略石油儲備總量目前已達到6億桶。
日本是世界第二大石油消費國，國內卻幾乎沒有任何石油資源，所需石油基本上完全依賴進口。因此，日本朝野上下歷來存在著 “一旦石油供應斷絕，日本的存亡便會受到威脅”的嚴重而又緊迫的危機感。進行石油的戰略儲備，成了日本的一項堅定不移的國策。幾十年來，它埋頭做著儲備石油的工作。日本政府為民間各家石油公司承擔的石油儲備提供 “利息補貼”，年金額達1000億日元以上。據了解，日本迄今為止已在列島由北向南建立了10個 “國家儲備基地”，有人把這些基地稱為“新的人工油田”。日本進行石油國家儲備所付出的事業費，加上給民間儲備提供的補貼，兩者合計達2萬億日元。這是一筆非常巨大的經常性支出，但被視為“安全成本”，意即國家安全必須的，非付不可的。截至1997年2月，日本已經儲備了可供使用154天的石油。以數量計算，國家儲備和民間儲備，總共達到9722萬千升。這就是說，即使石油進口斷絕，日本國內也可以維持半年左右的用量。
可以看出，由于石油與經濟發展、社會安定及國家安全的密切關系，所以西方國家都把建立石油戰略儲備作為保障石油供應安全的首要國家戰略看待。顯然，石油儲備已超出一般商業周轉庫存的意義。它不僅具有保障供應、減少風險、穩定價格的作用，更是著眼于石油的政治后果，力圖使本國在國際政治的風云變幻和激烈斗爭中站穩腳跟、取得主動，避免受制于人。
中國在1993年開始成為成品油凈進口國，1996年成為原油凈進口國，根據統計，2000年我國石油凈進口量達到6560萬噸。國際能源機構認為，石油供應中斷量達到需求量的7%為能源安全的警戒線，超過這一界限就需要采取包括動用戰略石油儲備在內的一系列應急措施。
重視和增加勘探開發投入 保障充足的石油儲備
擁有充足的石油資源儲備比儲存石油更安全、保險。例如在1986年，國際原油價格暴跌給西方石油消費國經濟帶來了巨大的利益，其石油進口費用大大減少，通脹率下降，經濟增長率上升。但低油價實際上打擊了西方國家的石油業，勘探投入減少。西方大石油公司1986年的石油勘探開發投資比1985年減少約30%，其中美國減少了近40%。1986年底，全世界在用鉆機數目約為2200臺，比1985年底的3500臺下降了37%左右。隨著經濟增長和石油勘探投資減少，西方國家對進口石油依賴加深了，從而造成石油供應的風險程度更高。為減少對進口石油的依賴，防止石油供應突然中斷給國家造成危害，美國、特別是日本等國采取的一系列能源保障措施中，很重要的一條就是：增加石油投資，更多地擁有資源儲量。例如，英國和挪威擴大北海石油勘探規模。美國政府還將大量資本投向國外，如加拿大和北海地區及一些發展中國家。
日本的行動則更為積極主動。由于日本國內資源貧乏，所以其開發石油資源的力量全部集中到海外。在日本政府對本國公司到境外勘探開發石油的一系列優惠政策支持下，日本公司以多種方式參與國外油氣合作，如購買股份參與開發，簽訂產量分成協議，簽訂各種轉讓協議，直接投資開發油田等等，以圖擁有更多的油氣資源，和獲得更多的股份油。據統計，到1995年，獲得國家的技術、財政支援在海外進行石油勘探開發的日本企業達到117家，在1994年度共獲得了3879萬噸的自主開發原油，即相當于日本石油進口量的14.2%。
同樣的道理，中國石油安全供應的根本保證應是立足于中國石油勘探開發力量的發展上，鼓勵中國石油企業參與國內和國際石油資源合作，尋找并擁有更多的石油資源，這樣石油供應的安全才有長久的、可靠的保障。
推動石油進口來源多樣化 分散石油進口的風險
中東地區是世界的“大油庫”，已探明可采石油儲量占世界的66%，其石油輸出量占世界石油市場的接近一半；中東又是世界的“火藥庫”，政治、經濟、民族、宗教各種矛盾與斗爭復雜而尖銳，經常發生的政治動蕩和軍事沖突嚴重影響世界石油的安全供應，自上世紀50年代以來，中東先后十幾次發生了石油供應中斷事件，其中三次造成了世界性的石油危機。因此，西方各國在積極插手中東事務、竭力控制中東資源的同時，無不努力尋求油氣進口來源的多樣化，分散進口來源，減少對中東石油的依賴，避免某一進口來源發生供應中斷時或受到威脅時所帶來的被動局面。
1996年，美國共進口原油4.656億噸，其中13180萬噸來自北美，l2660萬噸來自中南美洲，這樣從美洲地區的石油進口量占其當年進口總量的45.49%。同年從中東地區進口8170萬噸，占進口總量的17.54%。從亞太地區進口1300萬噸，占進口總量的2.79%。可以看出，美國大部分石油進口來自西半球，即其周邊較可靠的地區和國家，與之相應的一個明顯傾向，則是近年來著力減少其從中東的石油進口，減少對動蕩不定的中東地區的依賴程度，從1990年的25.0%，降到1996年的17.54%。最新資料顯示，委內瑞拉已取代沙特阿拉伯而成為美國的頭號供油國，占據美國進口石油市場20%的份額，并宣布還要提高這一比重。
分散石油進口來源也是日本的基本做法。1991年，日本從27個國家進口石油，中東占其石油進口的73.9%，亞太占22.2%，拉美占3.4%，其他地區占0.4%。1995年以后至今，由于中國、印尼向日本出口石油的數量減少，致使日本從中東進口數量增至2.07億噸，占其當年石油進口總量的78.6%，對其政治經濟構成了嚴重威脅。對此，日本正在努力采取措施，改變這種狀況。1995年4月哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫訪日期間，日本就向哈提供了l0億美元的投資，幫助哈解決石油加工和運輸問題。目前，日本正積極地投入修建從土庫曼斯坦經中國到日本的長達8000公里、耗資220億美元的天然氣輸送管道的工程，都是為了拓展油氣來源，增大油氣供應的安全系數。
在我國的原油進口結構中，中東原油的比例幾年來呈較快上升趨勢，1996年已達到1196萬噸，已占原油進口總量的52.9%，預計我國今后對中東原油的進口量將會繼續增多，比例還將提高，石油供應的風險也將會進一步增大。這是一個值得引起高度重視的嚴峻局面。
有一種意見認為，我國進口中東石油的數量沒有美國多，所占比例沒有日本高，加上我國作為發展中國家財力物力有限，所以抗御石油供應風險的戰略石油儲備問題可以暫緩籌措，分散石油供應風險的進口石油來源多樣化也屬多此一舉，應該哪里的石油便宜就從哪里進口。對此，我們應該考慮到，美國擁有強大的海空軍力量，可以用來保護其海外石油供給途徑暢通無阻，而我們沒有這樣的憑借；日本在國際政治舞臺上表現得原則性不足，靈活性有余，苦苦謀求政治、外交大國地位而不得，一個重要原因就是其石油供應線極為脆弱，經常陷入有求于人惶恐不安的境地，我們決不能等到出現這樣嚴重局面時才重視石油安全問題。所以，我國戰略石油儲備的建立，和進口石油來源的充分多樣化，應作為一個刻不容緩的緊迫任務，盡快予以籌劃和解決。
發揮國家、政府及其相關法律法規的重要作用
美國、日本等西方國家都是高度市場經濟化的社會，其從事石油業活動的基本上都是以獲利為目的的工商企業。但是，眾所周知，石油不僅是一種商品財富，更是一種重要的戰略物資，具有政治特性，能夠產生種種政治后果，影響整個國家的穩定與安全，所以，西方國家的政府機構及其領導人無不直接或間接地介入石油活動，運用政治的、軍事的、外交的和法律的各種手段，發揮影響，保持國家對國內外石油資源的有效控制。
如果說美國的石油公司活動基本上還屬于自發性的市場行為，那么日本則主要是政府的自覺行動。日本政府對海外石油勘探開發做了大量的調查，成立了國家石油公司 （1978年以前是名為石油開發公團的政府機關，以后改稱日本國家石油公司），并采取一系列資金、稅收等方面的扶持政策，鼓勵其石油企業從事海外油氣資源的勘探開發，以圖擁有更多的油氣資源，和獲得更多的股份油。
盡管日本與美國在東亞實行軍事聯盟，但是日本出于自身的特殊石油利益，在一些國際事務中，經常由日本政府親自出面，采取與美國等西方國家明顯不同的態度和行動。例如在中東，日本政府有意淡化政治，突出經濟，采取了比較靈活的態度，和提供財經援助、發展經貿關系等一切手段，爭取與包括伊拉克在內的所有富油國發展關系。在俄羅斯和中亞的油氣開發上，日本政府也積極活動，力圖尋求在美國、俄羅斯、中國之間復雜的利益關系平衡中，實現日本的油氣目的。前述日本積極推動修建土庫曼至日本的天然氣長輸管線項目即是一例。
與之相關的，為保證國家石油安全，西方國家無一例外地都是法律先行，制定完善的石油法律法規體系，利用法律對石油資源和石油的生產、消費、進口、儲備等進行強有力的政府控制。美國有 《能源政策與節約法》、 《綜合預算調節法》、 《內政部和相關機構撥款法》、 《清潔空氣法》、《清潔水法》；日本有 《基本石油法》和 《石油儲備法》；德國有 《能源安全保障法》和 《石油儲備法》。
鑒于石油的安全供應事關重大，所以美國石油政策的制訂非常重視國家石油供應的充足與安全，特別是軍事用途的石油供應，給予極高的重視。美國從1912年到20年代中期就在國會中陸續通過法律，將國內4塊可能有豐富油氣儲藏和3塊有大量頁巖礦藏的廣大地區劃為 “海軍用油保護區”，規定只許海軍在戰時急需時經國會批準后開采。迄今這些地區的礦藏仍在美國國家嚴格控制之下。
日本則為了抑制石油消費而一直實行由政府嚴格控制的高油價政策。日本的石油價格是美國石油價格的4倍多，價格中所含的稅收則是美國稅收的6倍多。高油價有效地抑制了其石油消費的增長，在政府控制油價最為嚴格的1973-1986年高油價期間，日本的石油消費呈負增長，到1995年，日本全國石油消費絕對量仍低于1973年的水平。
西方國家為了保證石油安全而采取的一系列政治、外交、軍事和法律措施說明，石油作為一種極為重要的戰略物資，世界上任何一個國家的政府都不可能撒手不管而完全由市場進行調節。為了保障我國的石油安全，必須強化國家對石油資源的集中管理和對石油工業的宏觀調控，盡快完善我國相關法律法規。對于中國石油企業在國外開拓石油資源的活動，政府也應予以更加主動、有力的政治和外交支持。例如，要充分利用我國與中亞國家的友好關系和所處的地緣戰略優勢，推進中亞油氣出口東向通道的建設，和我國企業參與中亞石油開發的項目，把中亞油氣出口的趨向持久地引向我國；在中東和非洲的許多產油國，中國應利用固有的政治優勢，發展與這些國家的傳統友誼，加強相互間的油氣合作；中國與俄羅斯之間建立的國家間戰略協作伙伴關系，亦需更多的戰略經貿合作項目予以具體化的落實，例如開發俄羅斯西伯利亞和遠東地區豐富的石油天然氣，并建設南下管線輸送到我國境內，就將是對我國及東亞石油安全具有戰略意義的重大舉措，應盡快促成其實施。
中國石油安全問題現狀
中國的石油儲量相當有限，對外依靠越來越嚴重。我國是一個人均能源資源不足，優質能源短缺的發展中國家，人均石油剩余可采儲量僅為世界人均水平的11%。盡管石油勘探技術在不斷進步，但探明石油儲量卻在逐年下降。
供求矛盾日益顯著。盡管中國的石油產量達到340萬桶／天，是世界第五大產油國，但還是不能滿足國內的需求。自1993年以來，中國一直就是石油凈進口國，原因很簡單，一方面中國是世界上石油消費增長最快的國家，另一方面中國現有主要油田的產量都在經歷著自然下滑。2004年，中國石油進口總額高達431.5億美元，同比增長112.56%，成為我國一大貿易逆差和外匯支出項目，已對我國的貿易平衡帶來了巨大的壓力。同時，國際能源署 （IEA）估計，到2030年中國的石油進口比例將高達84%，這種供需之間矛盾的日益顯著，必將給中國的石油安全帶來巨大的威脅。
中國未來15年的經濟增長將維持在7%以上，原油需求將至少以4%左右的速度增加，但同期國內原油產量增長速度難以超過9%，國內原油供需缺口逐年加大，中國原油的生命線將越來越脆弱。
國際石油價格波動對中國經濟的影響越來越大。隨著中國對WTO有關條款的逐步兌現和中國進口石油數量的持續增加，世界石油價格的漲跌波動對中國經濟的影響越來越大。最近，國際石油價格的不斷飆升就已經造成了國家外匯支出的增加、煉油加工及運輸成本增加等現象，已嚴重影響和波及工業、農業、交通以及人民生活等各個方面，使國民經濟整體運行成本增加，產生了 “成本推動”型的物價上漲，嚴重地影響了中國經濟的持續穩定健康發展，甚至危及國家經濟安全和消弱了政治外交上的主動權。有關專家對我國GDP石油進口數量和價格波動進行了綜合分析，結果認為，油價每上漲1%，并持續一年時間，將使我國國內生產總值增長率平均下降0.01個百分點。
同時，石油價格上漲也給國民經濟的發展帶來了間接的影響，主要表現在出口面臨著下降的危險：一是使以石油為主要燃料原料的產品，因為生產成本的上升而導致產品競爭力下降，從而使出口面臨著下降的潛在可能；二是出口對象國因油價上漲進口能力降低，進而使我們的出口面臨著潛在的下降危險。
缺乏健全完善的石油安全預警應急體系。沒有國際公認的石油戰略儲備及商業儲備、戰略石油儲備對一個國家尤其對像中國這樣存在石油供求矛盾的發展中大國有著重要的戰略意義。和國際上其他國家相比，中國目前的石油能源儲備進度嚴重滯后，2005年我國的儲備量為30天，按目前計劃，到2010年儲備量也只不過相當于40天凈進口量，仍遠遠低于美國（175天）和發達國家現在的標準 （90天）。因此，我們的石油儲備還有待于進一步發展和擴大。（來源：我的鋼鐵）
