2007年，我國外貿進出口總額首次超過2萬億美元，達到21738億美元，比上年增長23.5％，已位居世界第二，僅次于德國。其中，出口額超越美國、德國，躍居世界第一。2007年初，中國政府雖然下達了減少順差的任務，但單月順差仍然屢創新高，全年順差更是達到2622億美元的歷史高度，比去年同期增長了53%，也首次超越德國，居世界第一。 　　中國巨額的貿易順差，給國外政治家們提供了一個炒作的好機會。在這種情況下，與中國相關的貿易摩擦越來越多，并且已經成為一種貿易常態。面對諸多爭端，國家宏觀決策部門已有了越來越清醒的認識。“轉變增長方式，從傳統的‘重出口輕進口’，轉為促進進出口平衡”，便成為針對我國外貿硬傷實施的治療方案中一張重要的“處方”。而作為這張“處方”中的一味藥引——《外商投資產業指導目錄（2007年修訂）》（新“指導目錄”）被寄予了厚望。
　　新目錄的轉變
　　在2007年12月1日開始施行的新“指導目錄”，已是第五個目錄版本。
　　第一個版本出臺于1995年，兩年后的1997年進行了第一次修訂。2002年中國加入WTO后，第二次修訂，主要是添加入世的相關承諾。之后。隨著我國加入WTO后國內情況發生的一些變化，2004年再作第三次修訂。2007年頒布的新“指導目錄”為第四次修訂，是次修訂主要是根據加入WTO以來有關服務業承諾的變動及執行情況，以及我國宏觀調控的需要進行的常態修訂。
　　更重要的是，新“指導目錄”有一個明顯的導向，即產品全部直接出口的允許類外商投資項目，將不再作為國家鼓勵類項目。這次的“修訂”，顯示出我國簡單鼓勵低層級出口政策的改變。
　　我國出口已連續6年高位增長，但貿易順差是建立在低利潤、低附加值的產品大量出口之上的，數額大，實利少，而且貿易順差的一半以上來自在華外商投資企業，得利的主要是外資企業，貿易順差事實上讓中國成為“冤大頭”：導致了貿易摩擦和貿易爭端，產品出口遭遇更多壁壘和阻礙；外匯儲備猛增，不但給人民幣匯率升值、國內通貨膨脹帶來壓力，而且由于外匯儲備中的一部分購買了美國國債，美國經濟出現周期性波動，使我國承受著極大風險。
　　為了調整過去簡單追求出口目標的經濟導向、樹立科學的引資觀念并且帶動國內技術創新和產業升級，對外商投資企業進口的自用設備免征進口關稅和進口環節增值稅的政策，調整為只對“國家鼓勵發展的外商投資”適用，免稅進口設備的額度以外商貨幣投資總額為限，而屬于限制類和禁止類的外商投資企業，則不能再享受進口稅收優惠。
　　另外作為配套政策，財政部、海關總署2007年42號公告明確規定，從2008年1月1日起，“產品全部直接出口的允許類”外商投資企業所需進口設備全部照章征稅。
　　進口設備不作價的缺陷
　　但是，“上有政策，下有對策”，在中國的外商投資企業中，這句老話也得到了驗證。監管部門在工作中發現，部分受限不再享受免稅的企業已經開始考慮以加工貿易不作價方式進口設備，采取“曲線免稅”的規避手段，以期繼續享受免稅優惠。
　　而這些外商投資企業之所以可以鉆政策“空子”，原因在于國內加工貿易不作價進口設備政策積留的嚴重缺陷。這些缺陷，將導致國家宏觀調控政策功效大打折扣。
　　首先是政策滯后。1995年，國家發改委和外經貿部（后改為商務部）首次頒布《外商投資產業指導目錄》；作為關聯政策，爾后發布的《外經貿部、海關總署關于加工貿易進口設備有關問題的通知》（[1998]外經貿政發第383號）規定，對“加工貿易外商提供的不作價進口設備（以下簡稱‘不作價設備’），除《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》所列商品外，免征關稅和進口環節增值稅”。
　　該項優惠政策是1998年出臺的，10年來，國內外經濟形勢、貿易環境和企業狀況都發生了很大改變，且《外商投資產業指導目錄》已進行了4次修訂，不作價設備政策卻一成不變，明顯滯后。
　　其次是優惠過度。《外商投資產業指導目錄》將外商投資產業分為鼓勵類、限制類、禁止類和允許類，對其進口設備有區別地施以免稅或征稅待遇。而進口加工貿易不作價設備的企業，只要不是進口《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》所列20種商品，不論項目類別是否屬于國家鼓勵類，是否涉及高能耗、高污染行業，是否屬于低附加值產業，均可享受進口免稅優惠，優惠政策明顯過度。
　　同時，外商投資鼓勵類項目進口設備雖然可以免稅，但還有免稅額度、設備用途等限制性要求，而不作價設備卻沒有類似限制，因而日益成為外商投資非鼓勵類項目進口設備的免稅“避風港”。
　　再次是監管困難。進口不作價設備只需提供商務主管部門的批準文件及供求雙方的加工合同即可，監管部門對企業提供的不作價合同缺乏有效的核查手段，在地下錢莊屢禁不止、關聯交易隱蔽難查的情況下，是否為“不作價”難以界定，監管部門顯得力不從心，政策意旨容易落空。
　　目前，加工貿易出口額已占我國外貿出口總值的半數以上，其中外商投資企業占加工貿易的八成以上，加工貿易貿易順差額超過全國貿易順差總額。過量的出口和過多的貿易順差已成為貿易摩擦的重要誘因，對于主要生成因素的加工貿易，我們已經從全面鼓勵走向了轉型升級、區別對待的發展道路，商務部和海關總署也發布了加工貿易禁止類目錄和限制類目錄，在這種情況下，對不作價設備的寬松管理，也已到了必須嚴格規范的時候了。
　　為此，有關部門應盡快完善相關政策法規，參照《外商投資產業指導目錄》，對不作價設備實施有差別的進口稅收優惠政策，即符合《外商投資產業指導目錄》鼓勵類項目企業，不作價設備準予免稅進口，非鼓勵類項目進口不作價設備，一律照章征稅；同時，不作價設備進口額還應扣減企業總的免稅額度，沒有免稅額度的外商投資企業，進口不作價設備亦需照章征稅。