為了實現“十一五”水泥工業結構調整目標，八部委聯合通知進一步提出如下政策措施：加大對水泥工業發展循環經濟的政策支持。要抓緊完善現行資源綜合利用政策中有關水泥利廢稅收優惠規定，停止對落后立窯水泥稅收優惠政策。研究制定鼓勵水泥工業資源綜合利用和處理工業、城市垃圾方面的配套政策。 
      作為傳統的資源、能源消耗型產業，水泥一直行走于環保、節能風暴的風口浪尖。
      很形象的一個比喻是，水泥行業更像一架“耗能”與“污染”的重天平。一邊是石灰石、煤炭等礦山資源的大量開采，導致非再生資源能源短缺，威脅到可持續發展；另一邊則是廢渣、廢石堆積如山，廢氣、廢水大量排放，加重環境負擔。
      由于生產中存在著非常突出的問題如燒成溫度高、能源消耗高、資源消耗大，CO2和SO2及NOX排放量大等問題，資源和環境問題成為制約水泥工業發展的瓶頸。
      起因
      “十一五”期間，建材工業是我國資源綜合利用的重點領域和發展循環經濟的重要試點行業。而在整個建材工業中水泥行業又打著排頭陣。如何盡可能地減少水泥工業對資源的信賴性和對環境的破壞性？資源綜合利用在水泥這樣一個傳統行業，更加具有典型和現實意義。
      行業人士分析，水泥行業的資源綜合利用極具潛力可挖。礦渣、粉煤灰等加入水泥，不但可作為生產原料，還可作為性能調節性材料；其它很多廢渣都可以做水泥生產原料或混合材，即使城市垃圾焚燒灰還可以配料生產生態水泥。廢舊的輪胎、橡膠、油料、油墨、油漆、涂料、塑料、膠粘劑、稻殼等許許多多可燃性工業、生活垃圾及化工、醫藥等行業排出的危險廢棄物，都能作為水泥回轉窯的補充性替代燃料。看來，問題的本質很明朗，需要考慮的不在于“能否做到”，而是“如何做到”。
      對于一種指導思想，如果沒有切實可行的相應措施來有效推進，則如紙上談兵，只能是一頭熱。如何讓作為政策實施主體的廣大企業嘗到資源綜合利用的甜頭，積極、主動地開展資源綜合利用？稅收減免政策的出臺，恰恰成了推進器。根據《國家稅務總局對利用廢渣生產的水泥熟料享受資源綜合利用產品增值稅政策的批復》（國稅函[2003]1164號）文件規定，對生產原料中粉煤灰和其他廢渣摻兌量在30%以上的水泥熟料，可按照《財政部、國家稅務總局關于部分資源綜合利用及其他產品增值稅政策問題的通知》（財稅〔2001〕198號）的規定，享受增值稅即征即退政策。
      據了解，國家下發資源綜合利用優惠政策，目的就是鼓勵企業利用廢棄資源為社會生產有用的產品，通過加大政策支持力度和支持面，調動和保護企業利廢積極性。
      所以，有業內人士下這樣的結論：資源綜合利用是水泥工業由傳統型向環保補償型、可持續發展型轉向的可行、必行之徑；而有關資源綜合利用稅收方面的優惠，于切實促進水泥工業對工業廢棄物的綜合利用而言，恰恰是一味利劑。在稅收政策上，對于能夠真正實現資源綜合利用的水泥企業“大開綠燈”，企業得到實惠的同時，也一路助推了水泥行業“綠色化”。
      問題
      同樣的一項政策，對于處在不同境遇的企業而言意義也不盡相同。生產工藝先進、管理過硬的大型水泥企業，通過充分利用資源綜合利用增值稅即征即退的優惠政策，可以合理利用資源，提高廢棄物利用效益，不但降低了生產成本，還可以保護生態環境，促進了企業的可持續發展。退稅優惠對于這部分企業所起的作用也許更能用 “錦上添花”來形容。
      而對于廣大的中小型及立窯水泥企業而言，退稅優惠則有著更加沉重的意味，這可能是他們能夠在激烈市場中得以繼系的“最后一根稻草”，直接關系到其能否繼續生存。
      “這幾年，中小水泥企業的利潤基本上來源于退稅”。中國水泥協會雷前治會長表示。 云南省玉溪市新平魯奎山水泥有限責任公司是一家年產10萬噸礦渣水泥的小型企業，以前該企業在享受退稅政策的時候每年可享受200多萬元的退稅，該水泥廠挪廠長跟記者表示，“這200萬對于勉強維持的企業來講影響非常重要。”
      而當下的情況是，隨著國家政策的適時調整，這唯一的一根救命稻草也已是昨日黃花。許多中小水泥企業的命運被懸在了一線間，眼看著要在行業結構調整的疾風驟雨中搖搖欲墜。
      對此，挪廠長也顯示出了幾許無奈，“小廠利潤本來就很薄，如果取消這項優惠政策就更加壓縮了我們這部分企業的利潤空間，是火上澆油，想要生存下去就更加困難了。” 
      對于目前依然依靠政策退稅來勉強維持生存的這部分企業，雷前治會長也非常嚴肅地提出警告，如果一旦取消中小水泥企業這部分退稅，他們所面臨的形勢將非常嚴峻，將使他們失去競爭力，加速退出市場。
      “政府政策的快速調整，對于我們廣大的中小水泥企業來說可能是巨大的挑戰。從2004年、2005年一直到今年以來，全國中小水泥企業的利潤可以說主要來自于國家的政策退稅，但是今后幾年，國家可能在這方面要做出一些大的調整。像實行差別電價、調整中小水泥企業資源綜合利用稅收等這些政策，看起來是似乎是很簡單的一兩句話，但是真正要執行起來，對中小水泥企業將是非常嚴峻的考驗，這會讓我們很多的中水泥企業從現在的‘微利’走向‘無利’，最終因難以維系而退出市場。” 
      爭議
      資源綜合利用認定管理制度的建立，對進一步落實國家資源綜合利用的鼓勵和扶持政策，引導和推動資源綜合利用事業健康有序的發展提供了有力的保障。 然而，自該稅收政策在水泥行業開始實施以來，諸多矛盾和問題便不絕于耳，由此而來的爭議之聲也從未斷過。矛盾和爭議的焦點，集中在現有的稅收優惠政策是否合理并符合當前水泥行業發展現狀、中小型企業繼續享受資源綜合利用優惠政策是否會使其退出市場進程變得緩慢等方面。
      許多大型企業負責人提出，某些小企業反而能夠享受到大企業享受不到的優惠政策。這個問題應該引起重視。“現在一些立窯等落后工藝的企業依靠資源綜合利用退稅政策，還在照常地運營，在地方的保護下，他們獲得的優惠甚至超過大型企業，應當取締給予落后工藝企業的優惠政策，加速他們退出市場。”
      “這個問題已經提了很多年。”雷前治會長表示。“取消中小水泥企業資源優惠退稅早已不是什么新鮮的話題。2002年在成都召開中國水泥協會年會的時候，這個課題就已經提出來了。后來回到北京以后，國家稅務總局、財政部也考慮想一次到位（取消中小水泥企業資源優惠退稅）。”
      而后來由于種種原因，一直未使國家相關部門“拿起快刀速斬亂麻”。
      “由于當時河南等省份反映的聲音過于強烈，我們做了一些調研后也向國家相關部門提出了不要一次性到位的建議，這也是考慮到一次到位可能會引起一些不安寧的因素。”雷會長介紹說。
      “事實上，當初國家建材局以及各地建材部門在爭取水泥行業這項稅收優惠政策的時候也是很不容易的。另外，國家稅務總局、財政部沒有一次取消（中小水泥企業資源優惠退稅）也是考慮到東西部地區發展不平衡，所以后來這項政策變得很緩慢地在進行。”
      對策
      記者了解到，目前中央雖然沒有統一的政策出臺取消中小水泥企業的稅收優惠，但是各地方已經紛紛采取了相應的措施，在資源綜合利用退稅方面進行調整，制定了符合各地方水泥行業實際情況的相關政策。
      “最早是在浙江，浙江在03年開始在省內就已經開始實施了，一步一步地將它（中小水泥資源綜合利用退稅）取消完，今年可能大部分省市都會效仿浙江這種做法。”雷會長表示。
      去年下半年，云南省相關部門就取消了對部分中小水泥企業的資源綜合利用稅收優惠。該地區一位已經停止享受政策退稅的立窯水泥企業負責人介紹，“凍結退稅的對象也并不是單純按水泥廠的規模來算，而是要看企業在生產中所使用的磷渣、粉煤灰、采礦廢棄物以及其它工業垃圾的摻加比例來算的，只有使用達到一定比例的才可以享受退稅。我們廠以及周圍的幾家小廠基本上全部取消了，只有一家煤資源較好的企業還在繼續享受。”
      據了解，從今年起，福建省將停止落后水泥產能生產企業享受綜合利用和福利企業免稅的優惠政策。凡列入相關區市對外公布的2010年前分年度淘汰的落后水泥產能生產企業名單的、列入企業名單并已享有資源綜合利用免稅優惠政策和福利企業免稅待遇的，在名單公布之日起取消其免稅待遇；有關單位不再受理落后水泥產能生產企業（不論是否列入企業名單）享受資源綜合利用優惠認定的資格申請和福利企業免稅待遇的認定申請。
      寧夏回族自治區《關于加快推進水泥工業結構調整的意見》指出，凡對存在仍有國家明令淘汰的落后水泥生產工藝的、在申報建設水泥生產項目時未承諾淘汰或自項目建成投產后未按時淘汰所承諾淘汰的落后生產能力的等情況的水泥企業不再享受資源綜合利用優惠政策。而與產業政策相配套的其它一系列措施，也將更加切實有力地推進這一進程，例如水泥新國標的實施和水泥產品生產許可證的換發。
      新標準中取消32.5標號水泥的號令在行業內刮起了一場不小的風暴。行業人士表示，目前絕大部分中小水泥生產企業都生產兩種水泥，即強度等級分別為32.5的普通水泥和42.5的高標號水泥，資源綜合利用政策規定的摻入廢渣30%以上的水泥產品只能是強度等級為32.5的普通水泥，企業只有對生產的這兩種水泥從原材料投入到產品銷售、實現利潤等都分別核算，分別申報納稅，才能享受即征即退增值稅的政策優惠。
      “取消普通硅酸鹽水泥32.5級品種對許多依靠生產該品種水泥，享受資源綜合利用稅收優惠政策的企業產生不利影響，這將弱化部分落后企業的市場競爭能力。”一位業內人士表示。
      動向
      早前，國家發改委運行局副局長牛建國表示，有關部門將進一步完善和調整水泥稅收政策，停止對落后工藝和嚴重污染環境的水泥生產實行稅收優惠政策，嚴格稅收征管，禁止對小水泥企業包稅和隨意減免稅。
      日前在成都召開的“2007中小水泥企業可持續發展研討會”上，全國工業產品生產許可證辦公室水泥審查部的高原副主任再一次透露，國家對面臨淘汰的落后水泥企業稅收政策方面可能會有所動作。對于廣大水泥企業非常關心的問題——是否真會如傳聞與爭議的一樣，即將在全國范圍內取消落后水泥企業的稅收優惠?雷會長表示，“中央是不是一步到位取消退稅，是要看淘汰2.5億噸落后水泥產能的目標執行情況如何而定。”
      同時，雷會長也透露了今后在政策調整方面的新動向。“將來資源綜合利用增值稅即征即退政策可能會有所變化，不是說取消資源綜合利用退稅，而是會調整到‘誰利廢、誰利用、誰享受’，依照這樣一種思路。誰真正的實現資源綜合利用、能消納工業廢棄物了，誰就能享受到。”
      “目前我們正在就水泥行業的稅收政策這個共同的課題跟國務院參議進行討論研究,也準備向國務院提出這樣的建議。將來咱們水泥行業資源綜合利用、循環經濟理念以及相應的政策、配套措施可能要更加完善、更加貼近我們水泥行業的實際。一定要讓弄虛作假的企業得不到這樣的稅收優惠，而讓真正的、能大量消納工業廢棄物、人民的生活垃圾的這些企業得到更多的實惠。”