美國港口與航運(yùn)管理體制透視之一
去年11－12月，我參加了由交通部和商務(wù)部組團(tuán)的美國港口與航運(yùn)立法培訓(xùn)團(tuán)。在美期間，我們拜訪了美國聯(lián)邦海事委員會(huì)、聯(lián)邦運(yùn)輸部海事管理局、聯(lián)邦海岸警備隊(duì)、聯(lián)邦環(huán)保署、陸軍工程兵總部、美國國家港口與水路運(yùn)輸學(xué)院、美國船運(yùn)協(xié)會(huì)、長(zhǎng)灘和馬里
蘭州港務(wù)局及巴爾的摩港等部門和單位，學(xué)到了許多新的東西。
通過學(xué)習(xí)，加上學(xué)習(xí)其它資料，我對(duì)美國航運(yùn)與港口的立法與管理體制感受很深。以下是本人對(duì)美國港口航運(yùn)體制的特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)。
立法體制
美國是法制國家，一切依照法律的規(guī)定運(yùn)作。聯(lián)邦運(yùn)輸部海運(yùn)局的2003年年度報(bào)告中提到的該局所執(zhí)行的涉及國家安全、商業(yè)運(yùn)輸?shù)臋C(jī)動(dòng)性、全球運(yùn)輸?shù)确矫娴姆杉s有20多件，其中有些法律是上一世紀(jì)20－30年代頒布的。
按照三權(quán)分立的基本原則，立法權(quán)由國會(huì)及各州議會(huì)行使。政府各部門對(duì)法律制定享有建議權(quán)，并有權(quán)在法律層次下，制定相應(yīng)的規(guī)章。
美國是聯(lián)邦制國家，其立法體制屬聯(lián)邦立法和州立法二級(jí)體制。過去的幾十年中，美國的聯(lián)邦議會(huì)陸續(xù)制訂了一系列有關(guān)航運(yùn)和港口管理的法令。聯(lián)邦海運(yùn)法律主要包括：1916年航運(yùn)法、1936年商船法、1946年商船買賣法、1954年貨載保留法、1978年受控承運(yùn)人法、1984年航運(yùn)法、1988年外國船舶運(yùn)輸執(zhí)業(yè)法、1990年油污法（The Oil Pollution Act of 1990）、1998年航運(yùn)改革法、國家緊急狀態(tài)法、外國船舶緊急征用法、2002年海運(yùn)安全法等法律。
港口立法方面，聯(lián)邦制訂的有關(guān)法令包括：《1974年深水港口法》（Deepwater Port Act of 1974），《1922年河流與港口法》（River and Port Act of 1922）等。上述法律一般不涉及港口的具體運(yùn)作，主要規(guī)范航道的疏浚、港口安全等。
各州議會(huì)也制定有各自的港口立法，如加利福尼亞州的《1920年灘涂法》（Tideland Act of 1920），《1970年岸線法》（Coast Act of 1970）。州的法律對(duì)岸線有具體的規(guī)定，即只能在特定的地點(diǎn)修建碼頭。港務(wù)局據(jù)此做出規(guī)劃，一般不會(huì)無限制地發(fā)展碼頭。
在港口的立法體系中，值得一提的是美國聯(lián)邦的海事委員會(huì)。作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，它的職責(zé)之一是向國會(huì)提出立法和修訂法律的建議，解釋法律，并依據(jù)法律制定相應(yīng)的條例和規(guī)定。
港口與航運(yùn)主要的法律內(nèi)容
從總體來看，美國的現(xiàn)行投資體制是開放、透明和穩(wěn)定的。除了對(duì)來自特定國家的投資（如柬埔寨、古巴、朝鮮、越南、利比亞和尼加拉瓜）實(shí)行許可證管理外， 美國對(duì)外國投資者普遍實(shí)行無歧視待遇，并不要求外國投資者必須與國內(nèi)企業(yè)合營，也不限制外資收購由美國股東掌握的公司，沒有投資期限限制。但出于國家安全考慮對(duì)某些領(lǐng)域，包括港口與航運(yùn)領(lǐng)域，有一些限制。
1．市場(chǎng)準(zhǔn)入
美國沒有采取配額發(fā)放、壟斷或獨(dú)占服務(wù)提供者等形式來限制外國海運(yùn)服務(wù)提供者的進(jìn)入，也不限制海運(yùn)服務(wù)交易或營業(yè)的總價(jià)值或總數(shù)量。美國的外貿(mào)貨物運(yùn)輸領(lǐng)域總體上是開放的，因?yàn)槊绹?5%以上的外貿(mào)貨物是由外國船舶運(yùn)送的。但根據(jù)《1998年遠(yuǎn)洋運(yùn)輸改革法》，航運(yùn)中介（包括貨代、無船承運(yùn)人）市場(chǎng)實(shí)行許可制度，經(jīng)營人需要提供財(cái)務(wù)擔(dān)保。
2．海運(yùn)輔助服務(wù)
美國允許外國投資者在美設(shè)立海運(yùn)公司、經(jīng)營多式聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)。對(duì)于其他海運(yùn)輔助行業(yè)，除了報(bào)關(guān)經(jīng)紀(jì)人、船舶修理與挖泥船出租業(yè)務(wù)以外，美國法律沒有限制外資進(jìn)入的專門規(guī)定。但美國不允許外國拖船在美國海域拖帶美國船，外國救撈船也被禁止在美國海域從事救撈作業(yè)。根據(jù)美國《船舶抵押法令》、《商船法》及《航運(yùn)法》的規(guī)定，只有美國公民和由美國人控制的公司才有資格從事這方面的業(yè)務(wù)。
3．港口服務(wù)及稅收
美國港口服務(wù)設(shè)施供一切使用者無歧視地開放使用，未給任何國家以優(yōu)惠待遇，同時(shí)卻基于國家安全目的對(duì)某些國家的船舶加以限制。美國對(duì)于從北美或部分南美港口駛?cè)朊绹拇罢魇詹顒e船舶噸稅，并按照互惠原則，免征某些國家船舶的燈塔費(fèi)與特定噸稅。同時(shí)，美國根據(jù)互惠原則或雙邊稅收協(xié)定的規(guī)定，就船舶經(jīng)營國際貿(mào)易運(yùn)輸?shù)氖杖耄瑢?duì)四十多個(gè)國家的船東免征所得稅。
4．雇傭與自然人流動(dòng)
美國限制受雇于海運(yùn)業(yè)的外國人數(shù)量，主要采取兩項(xiàng)措施：其一，授權(quán)符合條件的船舶經(jīng)營美國國內(nèi)貿(mào)易運(yùn)輸或者得享受美國政府某些形式的補(bǔ)貼；其二， 規(guī)定雇傭的外國船員不得超過船員總數(shù)的25%，并且有任職資格證書要求的船員 崗位必須由美國公民來擔(dān)任。
5．船舶更新制度
與中國不同，美國沒有船舶強(qiáng)制報(bào)廢制度，只要船檢合格，就可以繼續(xù)營運(yùn)。對(duì)于船舶主要是從安全和環(huán)保的角度進(jìn)行檢測(cè)，不符合標(biāo)準(zhǔn)的不得從事航運(yùn)。效益低下的高齡船舶主要通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)自然淘汰。
6．國內(nèi)沿海運(yùn)輸
美國運(yùn)輸部將“國內(nèi)商業(yè)水運(yùn)”定義為“民用或軍用船只在美國領(lǐng)海、大湖、內(nèi)河等水域從事的商業(yè)性貨物運(yùn)輸”，不包括國防部船舶對(duì)軍事物資的運(yùn)輸。國內(nèi)商業(yè)水運(yùn)具體包括國內(nèi)海運(yùn)、大湖水運(yùn)和內(nèi)河航運(yùn)三部分。
國內(nèi)海運(yùn)分為非沿海水運(yùn)、沿海水運(yùn)和東西海岸間水運(yùn)。非沿海水運(yùn)是美國本土四十八州到阿拉斯加、夏威夷、波多黎各島、維京群島和其他托管地區(qū)之間的運(yùn)輸。沿海運(yùn)輸指大西洋、墨西哥灣、太平洋海岸的美國沿海運(yùn)輸，或者是五大湖之間、大西洋及墨西哥灣沿海之間的海運(yùn)。東西海岸間的水運(yùn)指美國各州之間、需要通過巴拿馬運(yùn)河的海上運(yùn)輸。大湖水運(yùn)是指在五大湖區(qū)美國水域內(nèi)的運(yùn)輸。內(nèi)河航運(yùn)指在大西洋和海灣的內(nèi)海水道、沿海河流、運(yùn)河上的運(yùn)輸。
法律規(guī)定，只有美國人才有權(quán)單獨(dú)從事美國內(nèi)商業(yè)性水上運(yùn)輸；在與外資聯(lián)合或合資的情況下，美國人必須控制75%以上的股份；國內(nèi)水運(yùn)公司的經(jīng)理或其他高級(jí)管理人員、董事長(zhǎng)也必須由美國人擔(dān)任，外國人在董事會(huì)中不得超過法定少數(shù)限額。此外，國內(nèi)水運(yùn)公司的船舶必須在美國建造，船員必須是美國人。 美國州際商務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理大湖水運(yùn)、內(nèi)河航運(yùn)與國內(nèi)沿海運(yùn)輸，向各水運(yùn)公司頒發(fā)營運(yùn)執(zhí)照。經(jīng)營租船運(yùn)輸業(yè)務(wù)需要取得許可證。
７．反壟斷豁免
滿足《1984年航運(yùn)法》要求而生效的協(xié)議享有豁免權(quán)，不受美國反壟斷法（謝爾曼-克林頓法）的調(diào)整。聯(lián)邦海事委員會(huì)（FMC）負(fù)責(zé)審查、評(píng)估這些協(xié)議以確保其沒有濫用這種豁免，沒有導(dǎo)致運(yùn)輸成本的不合理提高或者運(yùn)輸服務(wù)的不合理減少。
班輪公會(huì)的豁免是反壟斷豁免中的核心內(nèi)容。歐洲對(duì)公會(huì)實(shí)行的是一般性豁免（block exemption），美國的制度與歐洲政策不同，類似其單獨(dú)豁免（individual exemption），取得豁免以向聯(lián)邦海事委員會(huì)（FMC）備案為前提。
８．運(yùn)價(jià)報(bào)備
美國最早提出承運(yùn)人報(bào)備運(yùn)價(jià)的要求是在《1916年航運(yùn)法》。到1984年航運(yùn)法，運(yùn)價(jià)報(bào)備的規(guī)定被強(qiáng)化了，承運(yùn)人按照由聯(lián)邦海事委員會(huì)制定的固定格式和內(nèi)容要求來進(jìn)行報(bào)備。承運(yùn)人和托運(yùn)人都必須嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)備的運(yùn)價(jià)本，否則將受到聯(lián)邦海事委員會(huì)的處罰。費(fèi)率不論上漲還是下跌都必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)報(bào)備，期滿才能實(shí)施。運(yùn)價(jià)報(bào)備系統(tǒng)的規(guī)定更嚴(yán)格了，而且沒有彈性。
經(jīng)過十多年的實(shí)踐，這種做法無法滿足承托方之間日益活躍的貿(mào)易關(guān)系，無法反映市場(chǎng)的供需關(guān)系，構(gòu)成了承托雙方按照市場(chǎng)需求進(jìn)行活動(dòng)的障礙。因此， 1998年改革法取消了運(yùn)價(jià)報(bào)備系統(tǒng)，代之以電子運(yùn)費(fèi)自動(dòng)公開系統(tǒng)。承運(yùn)人的運(yùn)價(jià)本只要能為公眾獲得即可，無需向聯(lián)邦海事委員會(huì)報(bào)備，海事委員會(huì)能夠做的只是對(duì)系統(tǒng)的“可進(jìn)入性和準(zhǔn)確性”進(jìn)行監(jiān)管。海事委員會(huì)的作用是監(jiān)督承運(yùn)人公開運(yùn)價(jià)的過程，而且承運(yùn)人只要與托運(yùn)人有協(xié)議，可以避開運(yùn)價(jià)本的使用。這一項(xiàng)決定為承托雙方關(guān)系的改變起到了重要作用，它與服務(wù)合同的有關(guān)規(guī)定一起，成為美國實(shí)現(xiàn)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)化的最重要改革。
9．船舶登記
美國按照登記條件將船東分為三種類型，其所擁有的船舶也將相應(yīng)地享受不同的待遇。這三類船東分別是： （1）普通注冊(cè)登記類公民（a documentation or registry citizen）：被外國人全資控股的美國公司可以成為此類公民。他們所擁有的船舶只要符合注冊(cè)登記條件，就有權(quán)經(jīng)營美國與外國之間的運(yùn)輸。（2）具有控制利益的公民（a controlling-interest citizen）：由此類公民占所有權(quán)多數(shù)的船舶，有權(quán)享有美國1996年“海運(yùn)安全船隊(duì)方案”（Maritime Security Fleet Program ，以下簡(jiǎn)稱MSP）所提供的優(yōu)惠。（3）有權(quán)從事沿海運(yùn)輸?shù)墓瘢╟oastwise or Jones Act citizen）：只有他們擁有或經(jīng)營的船舶，才有權(quán)從事美國沿海運(yùn)輸。
不過，根據(jù)1996年美國《海岸警衛(wèi)隊(duì)授權(quán)法》（the Coast Guard Authorization Act of 1996），美國已經(jīng)開始允許外國人擁有的公司擁有符合沿海運(yùn)輸條件的船舶，但要滿足下列要求：其一，該船符合船舶登記的條件。美國法律規(guī)定，只有5凈噸以上且為美國國民完全擁有的船舶，才有資格登記注冊(cè)；其二，該船舶的擁有者或其母公司或其附屬公司必須主要從事租賃或其他融資業(yè)務(wù)（此即“沿海融資租賃條款”，“the coastwise lease finance provision”）；其三，該船須租賃給美國船舶經(jīng)營人。因?yàn)椤把睾Ｈ谫Y租賃條款”規(guī)定，由被授權(quán)的租方享有船舶的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以防止外國船東或船舶經(jīng)營人利用法律漏洞規(guī)避沿海運(yùn)輸權(quán)所要求的條件。其四，過戶租賃租約的租期須在三年以上。當(dāng)事人須將租約附帶船舶登記證書上報(bào)給美國海岸警衛(wèi)隊(duì)。
10．油污及環(huán)保
美國負(fù)責(zé)水域環(huán)保工作部門是美國環(huán)境保護(hù)署和美國海岸警衛(wèi)隊(duì)，但兩者又有分工。大湖區(qū)、密西西比河等區(qū)域的溢油事故由環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)處理，美國美國海岸警衛(wèi)隊(duì)則負(fù)責(zé)大西洋、太平洋、北阿拉斯加海域以及內(nèi)河等水域的油污事故處理。
美國關(guān)于水域環(huán)保方面的法律較多，其中最主要的有兩部，一部是《1990油污法》,另一部是《水清潔法》（Clean Water Act）。美國沒有參加關(guān)于“油污”方面的國際公約，理由是國際公約的規(guī)定沒有美國相關(guān)法令細(xì)，標(biāo)準(zhǔn)也沒有美國的高，美國法律更有利于保護(hù)美國的水域環(huán)境。
在美國，船舶要進(jìn)行石油和危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸，必須在建造時(shí)符合國際標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)按照美國環(huán)境保護(hù)署的要求制定相應(yīng)的應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃。
為了應(yīng)對(duì)油污（包括危險(xiǎn)化學(xué)品）事故，美國環(huán)境保護(hù)署將具體工作分成兩個(gè)階段，一是預(yù)防、準(zhǔn)備階段，二是反應(yīng)階段。
預(yù)防、準(zhǔn)備階段包含兩項(xiàng)重要的計(jì)劃：其一，地區(qū)溢油計(jì)劃。美國環(huán)境保護(hù)署根據(jù)石油運(yùn)輸、裝卸、存儲(chǔ)的地區(qū)分布特點(diǎn)，將美國分成十個(gè)大地區(qū)，根據(jù)各地區(qū)的特點(diǎn)制定相應(yīng)的十個(gè)地區(qū)溢油計(jì)劃。其二，設(shè)施應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃。相關(guān)儲(chǔ)油設(shè)施和運(yùn)輸設(shè)備都要制定各自的設(shè)施應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，包括采油作業(yè)，運(yùn)油作業(yè)等。
反應(yīng)階段。這是關(guān)于油污事故或化學(xué)品事故發(fā)生后，美國聯(lián)邦政府和州政府各職能部門、事故所在地的管理部門以及事故當(dāng)事人如何在最短時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃，對(duì)溢油事故作出快速反應(yīng)的責(zé)任分工和運(yùn)作機(jī)制。不同程度的油污事故，有不同的反應(yīng)機(jī)制。分工明確，層級(jí)清楚，所以在事故發(fā)生后，各部門都能快速反應(yīng)，共同協(xié)作，有效控制油污擴(kuò)大，消除油污的影響和危害。
美國對(duì)水域環(huán)境非常重視，一方面是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段對(duì)保持生態(tài)平衡、改善生存環(huán)境的要求，另一方面則是基于艾克桑（EXXON）公司所發(fā)生的1100萬加侖特大溢油事故的教訓(xùn)。這一事故使美國各界充分認(rèn)識(shí)到保證油品（包括危險(xiǎn)化學(xué)品）作業(yè)安全的重要性，由此美國環(huán)境保護(hù)署要求無論在任何時(shí)候發(fā)生多大規(guī)模的溢油事故，當(dāng)事人也要立即向聯(lián)邦政府報(bào)告，以便及時(shí)做出有效地反應(yīng)和處理。
法律規(guī)定，清除油污是事故當(dāng)事方的義務(wù)，美國環(huán)境保護(hù)署和美國海岸警衛(wèi)隊(duì)只負(fù)責(zé)比較大的溢油事故的組織處理。但由于經(jīng)常會(huì)遇到造成溢油事故的當(dāng)事人逃逸，或者根本無法追查施害方，或者當(dāng)事人根本沒有能力和財(cái)力清除油污等情形，這就促使美國建立了聯(lián)邦油污基金，在上述情況發(fā)生的時(shí)候，美國環(huán)境保護(hù)署和美國海岸警衛(wèi)隊(duì)可以動(dòng)用聯(lián)邦油污基金組織清除工作。
