1984年中國收費公路政策初行至今，已有30年。但收費高速公路一旦開始運營，約定的收費期限卻是“有期”變“無期”。收費站“超期服役”“收費不還貸”等現象不斷挑戰公眾神經。

　　“貸款修路，收費還貸”，這個曾風靡一時的收費公路標語，在當下已演變為“還完貸款，收費不止”。

　　從1984年中國初行收費公路政策算起，至今已有30年。期間，通過貸款，一批高速公路迅速修建起來。與此同時，這些原本應該在還完貸款之后停止收費的公路，卻通過變更經營主體等方式變成了經營性公路，停止收費遙遙無期。收費站“超期服役”“收費不還貸”等現象不斷挑戰公眾神經。

　　2008年，審計署的公告顯示，全國18個省市19萬公里中的8.68萬公里收費公路中，有58億元過路費遭閑置或被挪用，17.9億元被挪用于建樓堂館所、投資股票和對外投資，用來還貸的錢不及收到的過路費的1/10。

　　為此，2011年6月14日，國務院五部委開展收費公路違規及不合理收費專項清理。然而，專項清理過去，高速公路“超期服役”問題依然存在。

　　對此，清華大學公共管理學院副院長巫永平認為，高速公路對經濟發展無疑有著積極作用，但目前高速收費的一些問題正在抵銷這種積極作用。

　　“還貸”變“經營”

　　為解決基礎設置問題，上世紀80年代，國家決定加大高速公路領域的投資力度。

　　由于道路建設投資大、周期長，財政顯得力不從心。于是，國務院于1984年提出“貸款修路、收費還貸”政策。

　　根據政策規定，貸款修路有兩種方式：一種是政府貸款修路，一種是經營性貸款修路。

　　在過去的時間里，高速公路取得突飛猛進發展，貸款修路功不可沒。但貸款公路如何收費?年限多少?這也成為一時的爭議。

　　為此，2004年11月1日，國務院頒布實施《收費公路管理條例》，對收費公路的最長年限作出了具體規定：政府還貸公路的收費期限，最長不得超過15年;國家確定的中西部省、區、市的政府還貸公路，最長不得超過20年;經營性公路的收費期限，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、區、市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。

　　不過，具體實施中，效果并不明顯。據《南方日報》報道，至2012年，廣東省74個公路收費站中，預計還貸期超過30年的收費站有33個，占45%，有6個還款年限超過100年，其中河源江面收費站竟達756年。

　　另據世界銀行的報告，全世界共有20個國家已建成約14萬公里的收費公路，其中有10萬公里就在中國，中國高速公路的95%都是收費公路，其收費標準比發達國家還要高。

　　在輿論的熱議中，全國各地多條超期服役的高速公路受到關注。

　　在北京市，京港澳高速公路，是第一條收費高速公路，收費始于1987年11月。雖然其還清貸款本息的時間是2026年，但根據北京市審計局2005年出示的一份報告，京港澳高速早在2000年已還清本息。

　　而建成于1993年的北京市首都機場高速，總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元。其余4億元為北京市與交通部合資。初期收費為單次10元，在收費3年多后，北京市于1997年1月將其定位由原政府還貸公路修改為經營性公路，重新批準收費30年。至2005年底該高速已收費32億元，估算剩余收費期內還將收費90億元。

　　此外，成渝高速重慶段、廣深高速、沈環高速、武漢機場高速等多條高速均被爆出已超期服役。

　　中國政法大學法學院副院長何兵教授認為，建設大量收費公路，造成收費公路規模過大，超出自身財力和資源承受能力，一些“政府還貸公路”逐步轉向“經營性公路”，為政府和企業從百姓繳納費用上攫取利潤埋下根源。

　　利益誘惑

　　在何兵看來，在建設、經營、使用的過程中，逐漸形成“政府—銀行—企業—百姓”四方牽制的利益鏈。在這些利益鏈條中，政府與企業扮演了主要角色。

　　以成渝高速重慶段為例，該高速公路全長114公里，于1994年4月開始收費，1999年9月就已收回了18億元的建設投資。

　　2008年2月27日，國家審計署發布的《18個省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果》顯示，至1999年9月底，成都至重慶高速公路重慶段通行費凈收入(扣除運營成本)8.8億元，完全可還清貸款本息6.65億元而停止收費，但當地交通部門挪用、滯留其中4.6億元。1999年以還貸為由違規批準該公路繼續收費，目前已多收費26億元，至收費到期前還將收費101億元。

　　這份調查結果一度引起巨大爭議，而相關部門也受到批評和指責，但輿論熱潮過后，這條高速公路依然如常收費。

　　2011年，廣州華南快速干線和廣深高速兩處公路收費站，被曝光收費期限50年，且收費全球最貴。

　　該高速公路1997年建成通車，初始投資僅122億元，而至2011年收費已超350億元，被稱為“中國最賺錢”的高速公路。不僅如此，廣深高速因堵車、基礎設施差等問題被冠以“低質”評價。

　　雖然各地紛紛爆出高速公路超期收費，但路橋高速卻仍在哭窮。據經濟觀察報報道，滬深兩市A股上市公司2011年年報顯示，19家高速公路公司平均毛利率高達56.08%，同時，這些高速公路總負債已經超過1000億元。

　　有專家表示，一些高速公路集團為了求規模，通常將收益好的公路項目資金投入到新的公路項目，形成以舊建新、以舊養新的資金滾動模式，陷入“建設—無止境收費—永遠還不清債務”的怪圈。

　　廣東省社會科學院產業經濟研究所所長黎友煥認為，我國公路建設的投融資主要由中央財政、地方、銀行、外資等多方面構成。融資方式上，主要采取經營權轉讓等。這一格局易使高速公路實質上變為一種贏利商品，使收費公路“公共產品”的屬性大大削弱。

　　經濟學家馬光遠表示，高速公路的主要融資模式就是銀行貸款，缺少其他融資模式。因此，路橋公司肯定是有虧的。但是，如果經營性公路與免費公路責任不明確，高速公路最終會變成賺錢的機器。

　　北京大學法學院劉凱湘教授也持同樣觀點，他認為，由于“經營性公路”收費期限可放寬至30年，這就給一些地方政府帶來了尋租空間——成為地方政府的“提款機”。“收費還貸”就演變成與民爭利的工具。

　　回歸公益

　　2011年6月，天價過路費事件、北京首都機場高速重復收費等亂象頻頻被媒體曝光，引發輿論強烈質疑。

　　最后，這一問題終于引起中央有關部門重視。當年6月14日，交通運輸部、國家發展改革委、財政部、監察部和國務院糾風辦等五部門聯合下發“關于開展收費公路專項清理工作的通知”，重點整治公路違規收費。

　　通知要求，通過一年左右時間的專項清理工作，全面清理公路超期收費、通行費收費標準偏高等違規及不合理收費。堅決撤銷收費期滿的收費項目，取消間距不符合規定的收費站(點)，糾正各種違規收費行為。

　　這一觸及地方政府利益的行動，回應者寥寥，落實并不容易。更多的地方，并不愿意破壞原本的利益同盟。

　　究竟該如何規范收費公路?中國人民大學公共管理學院副院長許光建認為，清理完成后，政府要出手，對收費到期，還完貸款的收費站，要直接撤銷;完全由政府投資的收費公路可由政府財政適當買單，取消或降低收費。

　　也有法律界人士表示，收費公路當前的首要問題在于使公路成本以及收費等變得公開而透明，從根本上改變公眾知情權得不到保障的狀況，也使亂收費問題因為陽光透明而得到遏制。

　　何兵認為，收費公路之所以存在很多問題，并不是立法滯后造成的，而是執法監督和落實環節“脫節”，導致法律法規沒有被有效執行。

　　實際上，除立法規范外，呼聲最高的是要求高速公路收費到期后免費，回歸其公益性質。

　　這一點，通過上述五部門的聯合行動要求，有了初步效果。截至2011年年底，我國有18個省、市取消了政府還貸二級公路收費，共撤銷收費站1892個。

　　而在2012年8月，國務院糾風辦制定《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》，在隨后的法定節假日期間，中國開始將高速公路有限制地轉向公益。據《中國企業報》報道，實施之后，19家路橋板塊上市公司或減少凈利潤6.3億元至12.7億元。

　　免費政策帶來的不僅是高速公路利潤的減少，也帶來其他問題。2012年免收高速公路費政策執行的第一個長假中，造成了公路的大規模擁堵。

　　不僅如此，業內人士分析，免費通行以后，高速公路車流量預計將較大提升，由此帶來折舊、養護與人工等成本壓力。

　　顯然，高速公路回歸公益并不容易，一下子取消收費公路和貸款修路的模式也不現實。

　　“很多人認為，公路回收了投資，賺取了合理的回報，就應該停止收費。這種觀點是片面的。”中央財經大學財經研究院院長王雍君教授在接受本社記者專訪時表示。

　　王雍君建議，高速公路如果已經收回成本，并且獲得了合理的利潤，要想繼續收費，依據就應該是“擁堵費”。