□ 本報記者 張穎川
    近期，全國各地的鐵路在建項目因缺少充足的資金而出現減緩進度的跡象，尤其是高鐵項目，已出現停工、放緩或推遲建設現象。這一現象的出現，讓如何推進鐵路投融資改革再度成為人們關注的焦點。而前不久國務院關于支持鐵路投融資體制改革的一紙公文，更是激發了人們對民營資本投資鐵路的新的猜想。
    5月6日，國務院常務會議在研究部署今年深化經濟體制改革重點工作時，明確提出形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發性鐵路所有權、經營權率先向社會資本開放，引導社會資本投資既有干線鐵路。
    在目前鐵路體制改革如火如荼、政企分開趨于深化的當口，國務院又提出鐵路投融資體制改革方案，這對于進一步推動鐵路體制改革、加快鐵路投融資改革步伐、緩解鐵路建設資金窘境無疑是一個大好消息。
    那么，政企分開能否提速鐵路投融資改革，能否順利吸引民資？
亟待改革
“鐵路建設具有極強的必要性和緊迫性，國家GDP要實現增長，需要鐵路先行，這是根本問題。”正如中國工程院院士、中國中鐵隧道集團副總工程師王夢恕所說，鐵路是人民大眾出行的普遍工具，是我國國民經濟的發展命脈。近年來雖然我國鐵路建設發展迅速，但是目前我國鐵路整體運力不足，人均鐵路里程僅相當于一根香煙的長度，遠遠落后于國外發達經濟體。鐵路建設步伐亟須加快。
    然而，鐵路建設資金卻是極度緊缺。首先新成立的鐵路總公司承擔著巨大的債務壓力。原鐵道部已有大量長期負債，鐵路總公司成立之后，原鐵道部的所有債務都由鐵路總公司承擔。鐵路總公司2013年一季度報表顯示，總負債達2.84萬億元，負債率已高達62.31%。債務負擔極為沉重。
    嚴重的虧損也使鐵路總公司舉步維艱。從年初以來，鐵路的贏利狀況堪稱慘烈，一季度報收68.76億元的虧損，第二季度乃至全年的貨運量又因煤炭乃至整個宏觀經濟的不景氣而前景黯淡。
    而鐵路工程的投資資金中，目前主要融資渠道仍然是銀行貸款和發行債券。在一季度的資金來源中，貸款達1009億元，占總資金來源1514億元的2/3左右。也就是說，如果沒有銀行貸款的支撐，鐵路總公司的現金流將趨于枯竭。據記者了解，分散于全國各條戰線上的鐵路項目，最近再度出現工程因無充足的資金保障而減緩進度的跡象。“這種單一的融資渠道絕非長久之計。為緩解未來的融資壓力，拓寬鐵路建設投融資渠道，引入資金充裕、投資期限較長的社會資本成為必然選擇。”北京物資學院物流學院副教授姜旭在接受記者采訪時說。
    事實上，政府部門鼓勵民間資本走進鐵路領域由來已久，自中國加入世貿承諾開放鐵路投資以來，鐵路投融資改革幾乎每年都被提及。繼國務院2005年印發“非公經濟36條”之后，2010年的“新36條”再次強調為民間資本創造公平競爭的市場環境。2012年5月原鐵道部還發布了《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》。
    然而盡管如此，在原鐵道部政企不分的管理體制下，由于體制束縛、管制嚴格、缺乏競爭、效益較低、回收期長等多方面因素的制約，使得民營資本很難進入也不愿進入鐵路建設，鐵路投融資改革至今未見明顯成效。
    回顧以往改革歷程，真正實現民資入鐵的案例可謂乏善可陳。2005年，作為鐵道部投融資體制改革的試點，衢常鐵路允許民營資本加入，浙江民營企業光宇集團獲得34%的股權。而僅一年后，隨著浙江鐵路集團的入股，光宇集團的股權被稀釋到18.88%。由于資本比重偏小、話語權旁落，這家民企不得不于2007年選擇黯然退出。目前民間資本正在參與修建的鐵路也僅有蒙西至華中鐵路煤運通道項目、新疆紅柳河至淖毛湖鐵路、巴倫臺至伊爾根地方鐵路、伊犁州伊南工業園區地方鐵路項目、溫州市域鐵路S1線等幾條線路。
迎來利好
    值得肯定的是，隨著鐵路實施政企分開、國務院部署鐵路投融資體制改革方案，確實為鐵路投融資釋放出改革的制度紅利。
    一方面，鐵路政企分開為投融資改革打破了制度上的束縛。
    一直以來，政企不分即是民資入鐵的制度性障礙。在政企不分的管理體制下，原鐵道部既是經營者也是監管者，集運動員和裁判員于一身，以全路統一調度指揮者的姿態分配和管理運輸能力，為各地鐵路局以及中央鐵路企業排斥或歧視新的進入者提供了制度性條件。“現實情況是，即使由各省市地方政府投資的合資鐵路，其出資者的合法權益都難以保障，更妄論弱小的民間出資者了。”北京交通大學經濟管理學院教授武劍紅質疑道。
    而如今鐵路體制改革邁出了關鍵一步，撤銷鐵道部，成立鐵路總公司和國家鐵路局。鐵路政企分開后，鐵路總公司逐步向市場化軌道邁進，而且鐵路部門已把部分線路的建設任務分派給地方，一定程度上會提高地方建設鐵路的積極性。而這些變化意味著，將來鐵路投融資會趨于市場化，更加有利于吸引民資進入。
    姜旭對此表示：“目前的中國鐵路總公司，算是國有的獨資公司，是一家經營性的企業。通過政企分離，可以使它與市場更加匹配，可以改變目前的經營方式，擴大經營范圍，提高市場競爭力，提高經濟效益，進而吸引更多的民資參與鐵路建設。”
    另一方面，國務院日前為鐵道部政企分開之后的投融資改革方向定調，確認鐵路改革要向民間資本招手，這為鐵路投融資體制改革提供了制度上的保障，指明了前進的路徑。
    業界人士分析，之所以把鐵路投融資體制改革列入經濟體制改革重點，源于鐵路投資中存在著諸多弊端。此舉有望促進鐵路投資向市場化、多元化方向轉變，彌補投資中的巨大資金缺口，改變鐵路負債率過高且融資前景不樂觀的現狀。
    中債資信評估有限責任公司評級業務部孫旭即發表觀點認為，以往銀行貸款、鐵路債券、鐵路建設基金及財政撥款是鐵路建設的主要資金來源。此前，由于原鐵道部不是真正的市場主體，建設資金來源中資產變現占比很小。此次政府提出引導社會資本投資既有干線鐵路，標志著國家從政策層面鼓勵鐵路總公司采取存量資產變現的方式，用于未來的鐵路干線建設或償還債務等，拓寬了中國鐵路總公司的融資途徑。
難題仍存
    目前來看，鐵路實施政企分開，民間資本投資鐵路的政策藩籬已經消除。那么，在目前鐵路改革進一步深化的情況下，政府部門研究公布鐵路投融資體制改革方案，是否意味著鐵路投融資難題能夠因此得到切實解決？“政企不分是萬萬不能的，但政企分開又不是萬能的。綜合來看，鐵路投融資還有諸多問題亟待解決。”武劍紅的回答，道出了業內人士關于鐵路投融資改革的憂慮。
    首先，壟斷問題仍然存在。
    不可否認，此次體制改革是鐵路系統60多年來最大的一次改革，整體上實現了政企分開，力度之強前所未有。然而政企分開只是打破了行政壟斷，還沒有打破市場壟斷。目前的中國鐵路總公司仍然是一個大的壟斷實體，雖然承擔著企業職責，但至今未經分拆重組，并沒有建立起一個真正的現代企業制度，行業壁壘極高，缺乏充分競爭；鐵路體制改革目前仍然呈現出“上動下不動”的局面，地方鐵路局何時公司化，目前仍無具體的時間表，整個鐵路系統壟斷依然。“目前雖然鐵路總公司進行了改革，但各個地方鐵路局還沒有完全變成獨立的企業個體和經營實體，沒有實現單獨的運作。鐵路還沒有真正完全走向市場，缺少競爭，在這樣的情況下，社會資本又怎么能進得來？”姜旭反問道。
    第一財經頻道主持人、經濟學博士馬紅漫也對此深有感觸。他指出，民資股份遭國資擠占的現象屢屢發生，坊間資本對此心生芥蒂。如今，新組建的鐵路總公司仍在運輸服務及鐵路網規劃建設方面具有強大話語權，民資的各種顧慮無法徹底消除。“顯然，如果相關政策風險得不到切實厘清，民資融入鐵路項目的‘玻璃門’就不可能真正被卸下，吸引民資投資鐵路的政策也難以獲得實質性破題。”
    其次收益回報問題也是一個關鍵所在。
    社會資本是以贏利為目的的，投資鐵路建設最終目標還是期望能夠賺到錢。然而目前來看，政府對鐵路在價格和經營范圍上的嚴格管制，極大制約了鐵路項目的贏利性，貨運業務基本是微利狀態，包括農產品和西部線路運輸公益性貨運；普通客運價格基準十多年來沒有調整過，其虧損水平在逐年擴大。如此失去了吸引民間資金的前提，社會資金進來很難實現贏利，自然對鐵路建設望而卻步。“事實證明，鐵路投融資改革已經十幾年了，民間資金進來很少，重要在于現在沒有一個好的適合民資入鐵的贏利模式。即使是實現政企分開，仍然很難吸引民資進來。”武劍紅說。
    孫旭也持類似觀點。他認為，對既有干線鐵路而言，由于其投資規模大、投資回報時間長，加之鐵路系統清算機制、調度機制等關鍵環節尚未進行改革，合資鐵路的資產所有權、經營權、財權不匹配問題未得到解決，投資者無法形成清晰的投資收益預期，因此社會資本投資干線鐵路的動力依然有限。要消除民資的顧慮，就必須進一步提高鐵路的透明度，讓民資有明確的投資政策和穩定的投資收益。
    另外，就是制度上不配套，缺乏具體的細則和保障。
    此次國務院雖然對鐵路投融資體制改革進行了定調，但仍缺少能夠具體實施的細則性內容。如民資進入鐵路領域后如何運作、決策權如何分配等都沒有相關規定，這樣不免會使得整個方案難以落實。而社會資本因怕自身權益得不到有效保障，自然也會對鐵路投資敬而遠之。
    武劍紅對此表示贊同：“在目前的體制下，仍缺少對行業主管部門已經或剛出臺的政策法規之科學性、可行性和執行情況等進行監管和評估的機制，很難保證類似的實施辦法不流于形式。所以，一定得有具體的操作方案和實施細則，進一步做法律上、制度上、監管上的變革。否則這個方案也就是一句話而已。”
對癥下藥
    要想有效地推動鐵路投融資改革，打破壟斷、深入市場是當務之急。
    一方面，需要鐵路總公司推動鐵路改革市場化進程，建立社會資本能參與的公平競爭、共同發展的市場規則，建立現代企業制度，廣泛吸納社會資金，逐步形成一個多元化的投資格局；另一方面，則是對地方鐵路局加快重組，使其成為真正的市場主體和經營實體，具有完全的市場主體地位。這樣可以使鐵路系統整體上向市場化邁進，進而更“平易近人”地與社會資本進行充分地接觸。
    目前來看，最需要做的便是加快地方鐵路局的改革進程。這里面有很多工作要做，如對18個鐵路局如何進行重組，18個鐵路局的具體職能如何劃分，各個鐵路局如何進行調度，各個鐵路局的財務、運輸等怎樣變為市場營銷的體系，各個鐵路局與國家鐵路局和鐵路總公司的關系到底是怎樣的，鐵路局現在擁有鐵路線路的所有權和使用權的關系如何，各個鐵路局線路等級、運輸產品、服務內容如何等，都需要具體落實。
    提高收益水平，建立合理的贏利模式同樣刻不容緩。
    那么，該如何建立明晰的收益制度和贏利模式？對此，武劍紅向記者提出了具體的建議：放松對鐵路運價和經營范圍的管制，并通過多元化經營等手段實現鐵路外部效益的內部化，為民資入鐵提供贏利的可能性；進行制度和機制創新，嘗試建立各種社會資本進入鐵路的供給模式。如向大用戶開放通路權、優質資產上市或引入戰略投資者、機車車輛和線路租賃、特許經營、在建項目發行可轉換債和股票等等。
    “從近期看，國家主管部門可根據贏利性、獨立性較強和投入與風險較小的原則選取相應的鐵路項目向民資開放，為今后的改革探索道路積累經驗。比如煤運鐵路、盡頭性鐵路和貨場的建設與經營等；貨車、集裝箱、客車和動車組的租賃業務等；還可以考慮以特許經營的辦法來解決鐵路支線運營虧損的問題。”武劍紅說。
    這里還有一個需要注意的問題，那就是妥善處理市場與公益的關系。雖然鐵路實施政企分開后，鐵路總公司承擔企業職能。但鐵路部門必須面對一個現實，那就是它還肩負著巨大的公益性，如客運的低票價政策、貨運方面自然災害來臨時的大宗物資運輸，以及軍事運輸等。正是由于這個特性，往往使得民營資本退避三舍。所以，在市場化與公益性面前，必須先界定好鐵路的公益性和經營性，同時在保障社會資本的運營權和收益權等方面做好文章。只有這些大前提都具備了，才有可能吸引民資進入。
    目前一個可行的對策是，實施分類建設、分類經營。在分類建設制度下，對商業性項目和公益性項目區別對待。如公益性項目由政府公共財政負擔以及政策性貸款，經營性項目則主要采用市場化投融資與建設運營，投資主體應該多元化。在這樣的情況下，民營資本便不用再擔心這方面的收益風險，可毫無顧慮地投資鐵路建設了。
    當然，還需要完善民資入鐵相關的配套政策措施。
    武劍紅認為，應抓緊對鐵路未來改革方案的頂層設計和總體規劃，明確鐵路改革的目標模式和路線圖，并把其與引入競爭和吸引民資入鐵結合起來；制定適合中國鐵路技術經濟特點的鼓勵社會資本進入鐵路的法律、法規和配套政策措施，降低投資門檻，構建合理的贏利模式，最大限度地減少民資入鐵的法律性、組織性和技術性風險；根據科學、公開和透明的原則，建立符合市場經濟要求的鐵路成本計算、運力分配、財務清算和運輸收入分配的規則與制度；同時，也要加強對民間投資鐵路項目在建設和運營期間的技術、經濟和安全監管；等等。
    對此，姜旭也向記者提出了自己的看法。他認為，在完善相關改革配套措施上，地方鐵路局也應承擔相應的職責，發揮企業應該發揮的作用。“各個鐵路局可提供一定的優惠政策，與其他領域結合建立與市場接軌的票價體系，進而與民資更好對接；各個鐵路局建立自己的資源和信息查詢系統，如各個鐵路局有多少冷藏車、多少集裝箱、多少高鐵車組等，從而為社會資本的進入創造足夠的吸引力；更關鍵的問題是，應該確定各鐵路局的企業經營行為和經營范圍，只有如此，才能更好地完善鐵路投融資體系。”姜旭分析道。