□ 本報(bào)記者 張穎川
    隨著鐵路體制改革的進(jìn)一步深化，鐵路運(yùn)輸監(jiān)管將迎來新的突破。
    繼鐵道部并入交通運(yùn)輸部，實(shí)施政企分開，成立中國鐵路總公司，國務(wù)院討論并通過國家鐵路局“三定”(定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)方案之后，據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，一份名為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》的文件也將于近期下發(fā)。通知明確，設(shè)立國家鐵路局(副部級(jí))，要求加強(qiáng)鐵路運(yùn)輸安全、工程質(zhì)量安全和設(shè)備質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，完善監(jiān)督管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，監(jiān)督鐵路企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。
    這一系列動(dòng)作，標(biāo)志著鐵路在政企分開上邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，國家鐵路局的監(jiān)管職能也由此得以明朗化。
    突出監(jiān)管職能
    在我國，作為國民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈、大眾化出行的交通工具，鐵路被賦予了重要職能。而鐵路運(yùn)輸在國民經(jīng)濟(jì)中又占有極其重要的地位，因此對(duì)鐵路行業(yè)的監(jiān)管是一項(xiàng)必不可少的政府職能或社會(huì)職能。
    然而長(zhǎng)期以來，在政企不分的管理體制下，原鐵道部承擔(dān)著企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，同時(shí)它又承擔(dān)著政府的監(jiān)管職能。監(jiān)管者和被監(jiān)管者身份合一，既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員，兩種角色互相牽制，使監(jiān)管部門很難對(duì)各種事務(wù)進(jìn)行獨(dú)立的專業(yè)判斷，鐵路運(yùn)輸、運(yùn)營管理等多方面的安全問題都得不到有效保障，以致鐵路安全事故頻發(fā)，腐敗事件屢見不鮮。2011年發(fā)生的“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故便是極為沉痛的教訓(xùn)。
    “以往鐵路部門監(jiān)管政企合一、政監(jiān)合一，鐵路自己負(fù)責(zé)運(yùn)營安全，自己負(fù)責(zé)事故調(diào)查，出現(xiàn)事故以后不是急于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更多是討論誰來承擔(dān)責(zé)任，重處理不重防范。所以，自己監(jiān)管自己，導(dǎo)致的結(jié)果只能是監(jiān)管乏力，問題頻出。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授武劍紅的論斷，道出了鐵路監(jiān)管乏力的根源所在，強(qiáng)化鐵路監(jiān)管勢(shì)在必行。而近期以來鐵路管理體制的一系列重大變革和舉措，很大一部分也是國家出于強(qiáng)化鐵路監(jiān)督管理的考量。
    3月10日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》正式對(duì)外發(fā)布，其中提出將鐵道部并入交通運(yùn)輸部，組建國家鐵路局，承擔(dān)監(jiān)管職能，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。
    緊接著，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知，其中明確規(guī)定要在3月底前完成國家鐵路局“三定”方案的制定印發(fā)。
    通知稱，國家鐵路局的職能主要以行政和監(jiān)管為主。主要包括負(fù)責(zé)起草鐵路監(jiān)督管理的法律法規(guī)，參與研究鐵路發(fā)展規(guī)劃、政策和體制改革工作；負(fù)責(zé)鐵路安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，制定相關(guān)管理辦法并實(shí)施；負(fù)責(zé)擬訂規(guī)范鐵路運(yùn)輸和工程建設(shè)市場(chǎng)秩序政策措施并組織實(shí)施監(jiān)督鐵路運(yùn)輸質(zhì)量和鐵路企業(yè)承擔(dān)國家規(guī)定的公益性運(yùn)輸任務(wù)情況等。
    在具體工作開展和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，國家鐵路局下設(shè)綜合司、科技與法制司、安全監(jiān)督司、運(yùn)輸監(jiān)督管理司、工程監(jiān)督管理司、設(shè)備監(jiān)督管理司、人事司7個(gè)機(jī)構(gòu)。其中，科技與法制司負(fù)責(zé)組織擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)鐵路技術(shù)監(jiān)督工作，推動(dòng)鐵路科技創(chuàng)新，組織起草鐵路監(jiān)督管理的法律法規(guī)、規(guī)章草案，參與研究鐵路發(fā)展規(guī)劃、政策和體制改革工作，承擔(dān)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作；安全監(jiān)督司負(fù)責(zé)研究分析鐵路安全形勢(shì)、存在問題，并提出完善制度機(jī)制建議。組織擬訂鐵路安全監(jiān)督管理辦法并監(jiān)督實(shí)施，組織或參與鐵路生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理，指導(dǎo)、監(jiān)督鐵路行政執(zhí)法工作；運(yùn)輸監(jiān)督管理司負(fù)責(zé)組織監(jiān)督鐵路運(yùn)輸安全、鐵路運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量、鐵路企業(yè)承擔(dān)國家規(guī)定的公益性運(yùn)輸任務(wù)情況，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的條件和程序辦理鐵路運(yùn)輸有關(guān)行政許可并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，組織擬訂規(guī)范鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)秩序正常措施并監(jiān)督實(shí)施；工程監(jiān)督管理司負(fù)責(zé)組織擬訂規(guī)范鐵路工程建設(shè)市場(chǎng)秩序政策措施并實(shí)施監(jiān)督，組織監(jiān)督鐵路工程質(zhì)量安全和工程建設(shè)招標(biāo)工作。
    從國家鐵路局具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置中不難發(fā)現(xiàn)，7個(gè)司局有5個(gè)部門涉及到監(jiān)督管理職能，可見國家對(duì)于強(qiáng)化監(jiān)督工作的重視程度。
    在此基礎(chǔ)上，有媒體援引鐵路部門內(nèi)部人士透露的消息，就在日前，一份名為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》的文件將下發(fā)，標(biāo)志著鐵路局將正式運(yùn)轉(zhuǎn)。
    通知明確，國家鐵路局要加強(qiáng)鐵路運(yùn)輸安全、工程質(zhì)量安全和設(shè)備質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，完善監(jiān)督管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，監(jiān)督鐵路企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、承擔(dān)國家制定的公益性運(yùn)輸任務(wù)情況。設(shè)立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州7個(gè)地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局。由此，國家鐵路局的監(jiān)管職能逐漸明晰起來。
    此外，根據(jù)職能轉(zhuǎn)變要求，新成立的國家鐵路局取消了15項(xiàng)職責(zé)。其中包括取消開行客貨直通列車、辦理軍事運(yùn)輸和特殊貨物運(yùn)輸審批，企業(yè)自備車輛參加鐵路運(yùn)輸審批，企業(yè)鐵路專用線與國鐵接軌審批等審批職能。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，鐵路局被剝離的15項(xiàng)職能通常被認(rèn)為是“實(shí)權(quán)”，這樣的剝離有利于鐵路局更專注于安全監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)管。
    談到此次改革的意義，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)向記者坦言，以往鐵路政企合一、政監(jiān)合一，鐵路系統(tǒng)的監(jiān)管人員都是各鐵路局的人，業(yè)務(wù)上歸原鐵道部管轄，但工資、社保都在各鐵路局，經(jīng)濟(jì)上都不是獨(dú)立的。自己管自己，出了事情就想著怎樣把事情盡快擺平，很難盡到監(jiān)管的責(zé)任。“如今政企分開，國家鐵路局屬于獨(dú)立機(jī)構(gòu)，和鐵路總公司以及各個(gè)鐵路局沒有什么直接關(guān)系。改革突出了國家鐵路局的監(jiān)管職能，實(shí)施獨(dú)立監(jiān)管，監(jiān)管效率、員工工作積極性肯定要比以往強(qiáng)一些，相信這樣的監(jiān)管將更加嚴(yán)格、公正。”趙堅(jiān)說。
    諸多問題待解
    不可否認(rèn)，隨著鐵路政企分開，隨著“三定”方案的確立，國家鐵路局的監(jiān)管職能得以凸顯，對(duì)于鐵路監(jiān)管也必將起到極大的推動(dòng)作用。然而記者在采訪中了解到，鐵路監(jiān)管之路并不會(huì)因此一帆風(fēng)順，還有諸多問題待解。用武劍紅的話來說：“國家鐵路局的設(shè)立，只是給鐵路監(jiān)管創(chuàng)造了一個(gè)有利條件，至于這個(gè)條件是否能發(fā)揮良好作用，效果如何，未來還有很多工作要做。這應(yīng)該是一個(gè)不斷磨合、不斷博弈的過程，還得一步一步走著瞧。”
    一個(gè)重要問題在于缺乏經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。一般來講，對(duì)鐵路的監(jiān)管或管制又可細(xì)分為安全監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，三種監(jiān)管不可或缺，又互為補(bǔ)充。然而從國家鐵路局的成立過程來看，無論是7個(gè)司局的設(shè)立還是相關(guān)職能的確定，盡管都對(duì)監(jiān)管職能進(jìn)行了強(qiáng)化，但在經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面卻是很少涉及。
    武劍紅即對(duì)此表示，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管上目前還看不出來，國家鐵路局還沒有承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的責(zé)任，比如壟斷競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管、鐵路企業(yè)之間交易的監(jiān)管、鐵路與客戶交易的監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)涵是什么、價(jià)格關(guān)系怎樣等，這些問題都沒有明確。“目前來看，鐵路總公司仍是一個(gè)超級(jí)壟斷的企業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)它監(jiān)管存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。在這種情況下，如果鐵路監(jiān)管只注重安全監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)以不出事情為原則，反正安全第一，大家就不在乎錢了，所有設(shè)備都是現(xiàn)代化的，這樣難免會(huì)出現(xiàn)投資過度，很容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問題，所以經(jīng)濟(jì)監(jiān)管必須強(qiáng)化起來。”武劍紅向記者解釋。
    石家莊鐵道大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院張俊勇也就這一問題向記者表達(dá)了自己的憂慮。在他看來，不管是國家規(guī)劃鐵路還是地方自建鐵路，地方政府的積極性都很高。未來中國鐵路的運(yùn)輸不僅有中國鐵路總公司，國家更希望有很多地方鐵路運(yùn)輸企業(yè)迅速壯大，確定央企與地方鐵路公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)。一旦鐵路系統(tǒng)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，國家鐵路局的監(jiān)管職能將會(huì)力不從心，因此更需要加強(qiáng)對(duì)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。
    監(jiān)管質(zhì)量問題也是考驗(yàn)國家鐵路局監(jiān)管工作是否到位的一個(gè)重要尺度。一方面，需要充足的人員配備和高素質(zhì)的監(jiān)管人員。據(jù)記者了解，目前國家鐵路局機(jī)關(guān)行政編制為130名，7個(gè)地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局行政編制350名。全國9.8萬公里的鐵路運(yùn)營里程，鐵路運(yùn)營系統(tǒng)相當(dāng)復(fù)雜，僅靠近500人的監(jiān)管隊(duì)伍，恐怕難以有效地完成使命。另一方面，是對(duì)監(jiān)管者的反監(jiān)管問題。在鐵路監(jiān)管工作中，國家鐵路局嚴(yán)格行使監(jiān)管職能責(zé)無旁貸，進(jìn)而監(jiān)督鐵路總公司保障設(shè)備安全，提高服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)中不偷工減料，承擔(dān)應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。但國家鐵路局的相關(guān)工作質(zhì)量又該如何考核？還需要一套更為有效的監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、機(jī)制對(duì)國家鐵路局進(jìn)行監(jiān)管。在武劍紅看來，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是專業(yè)性機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由專家來組成，而不是政府機(jī)構(gòu)。
    協(xié)調(diào)好與交通運(yùn)輸部和中國鐵路總公司之間的關(guān)系，對(duì)于國家鐵路局來說也是至關(guān)重要。國家鐵路局接受交通運(yùn)輸部的領(lǐng)導(dǎo)，如何處理好與交通運(yùn)輸部的關(guān)系，對(duì)于今后工作的開展十分關(guān)鍵；同時(shí)，中國鐵路總公司是中央直屬企業(yè)，屬于部級(jí)單位，而國家鐵路局屬于副部級(jí)單位，目前國家鐵路局的權(quán)限有多大還沒有明確界定。對(duì)中國鐵路總公司樹立什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、以什么樣的方式、具備什么樣的權(quán)限進(jìn)行監(jiān)管，這些都需要進(jìn)一步明確。
    還有法律法規(guī)方面的監(jiān)管需要強(qiáng)化。記者在采訪中了解到，我國鐵路在法律法規(guī)建設(shè)上存在諸多問題，如鐵路運(yùn)輸合同問題、鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)問題、鐵路建設(shè)法律問題、鐵路交通事故法律問題等，可以說是積重難返，在法律法規(guī)建設(shè)上嚴(yán)重滯后，監(jiān)督管理起來自然是難上加難。特別是作為鐵路基本法律的《鐵路法》實(shí)施已近20年，法律規(guī)范的內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)有很大的區(qū)別，法律實(shí)施的背景也發(fā)生了很大的變化。因此，亟須對(duì)《鐵路法》以及相關(guān)法律進(jìn)行立法完善和補(bǔ)充，以適應(yīng)鐵路監(jiān)管的要求。
    在這方面，或許美國的做法值得借鑒。據(jù)了解，美國政府建立了比較完備的鐵路監(jiān)管法律體系。美國鐵路監(jiān)管方面的法律有專門規(guī)定政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管程序的《運(yùn)輸部法》；促進(jìn)鐵路重組和放松管制的《地區(qū)鐵路重組法》、《鐵路復(fù)興與管制改革法》、《斯塔格斯鐵路法》；專門規(guī)范客運(yùn)業(yè)務(wù)的《鐵路客運(yùn)法》等，為鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了較好的外部環(huán)境。
    當(dāng)然不止如此。在張俊勇看來，我國鐵路監(jiān)管的路還很長(zhǎng)，還有很多問題亟待加以解決。
    如監(jiān)管方式上，作為政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國家鐵路局要從國家利益、人民群眾的根本利益出發(fā)，對(duì)鐵路安全運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管可以分事前、事中及事后。無論是以何種方式監(jiān)管，監(jiān)管的范圍能否有效地覆蓋到全鐵路網(wǎng)？會(huì)不會(huì)留下監(jiān)管不到位的地方？這對(duì)國家鐵路局來說可能是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。
    監(jiān)管內(nèi)容上，中國鐵路總公司仍是一家非常龐大的企業(yè)，不僅承擔(dān)著龐大的債務(wù)，也承擔(dān)著國家的公益性運(yùn)輸。中國鐵路總公司怎樣化解債務(wù)，承擔(dān)多少份額還沒有定論。國家也提出對(duì)鐵路承擔(dān)的公益性運(yùn)輸建立補(bǔ)償機(jī)制，這一機(jī)制的出臺(tái)無疑會(huì)利好鐵路發(fā)展。如何確立補(bǔ)償機(jī)制？國家的補(bǔ)償金應(yīng)該以多大份額進(jìn)入？這些無疑將會(huì)是未來監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
    “國家鐵路局要想充分發(fā)揮監(jiān)管職能，沒有現(xiàn)成的模式可以借鑒，必須結(jié)合中國國情和中國鐵路改革的總體步驟，腳踏實(shí)地、一步一個(gè)腳印。充分挖掘原鐵道部在監(jiān)管方面的有力措施，推陳出新。結(jié)合自身監(jiān)管措施，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮中國鐵路總公司的自我監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)管作用。只有多管齊下，才能把監(jiān)管工作做好。”張俊勇對(duì)記者說。