□ 何麗娜
    在全球經濟一體化、貿易自由化的大環境下，對外貿易、跨國生產和制造體系全球化將進一步發展，中國保稅區應進行既符合WTO原則，又有所創新的產業結構和功能的調整、優化和提升。
    保稅是指貨物進口后、保持一種暫不交稅的狀態。保稅制度是指經海關批準的境內企業所進口的貨物，在海關監管下,在境內指定的場所儲存、加工、裝配，并暫緩繳納各種進口稅費的一種海關監管業務制度。保稅物流區域在提高綜合經濟實力、招商引資和進出口貿易及促進中國現代物流業發展方面均取得了顯著的成績，已成為溝通國內外市場的重要橋梁。保稅區的三大功能定位為保稅倉儲、出口加工、轉口貿易等，這類貿易在中國的對外貿易中占據半壁江山。
　中國現行保稅制度的主要形式
    1.保稅倉庫是指專門存放經海關核準的保稅貨物的倉庫。這種倉庫僅限于存放供來料加工、進料加工復運出口的料件，暫時存放之后復運出口的貨物和經過海關批準辦納稅手續進境的貨物。
    2.出口監管倉庫是指經海關批準設立，對已辦結海關出口手續的貨物進行存儲、保稅物流配送、提供流通性增值服務的海關專用監管倉庫。
    3.保稅物流中心（A型）是由一家物流企業經營的，糅合、集成、拓展“兩倉”功能于一體，既可存放出口貨物又可存放進口貨物，能夠將運輸、倉儲、轉口、簡單加工、配送、檢測、信息等方面有機結合，形成完整的供應鏈，充分發揮其在進出口物流中的“采購中心、配送中心、分銷中心”的作用，為用戶提供輻射國內外的多功能、一體化綜合性服務保稅場所。
    4.保稅物流中心（B型）是指由多家保稅物流企業在空間上集中布局的公共型場所，具有一定規模和綜合物流服務功能的聯結國內、國外兩個市場的保稅物流場所。海關對B型保稅物流中心按照出口加工區監管模式實施區域化和網絡化的封閉管理。
    5.狹義的保稅區只是海關特殊監管區的其中一種模式，是經國務院批準設立的、海關實施特殊監管的經濟區域，其功能定位為“保稅倉儲、出口加工、轉口貿易”三大功能。
    6.保稅物流園區是指在保稅區與港區之間劃出專門的區域，并賦予特殊的功能政策，專門發展倉儲和物流產業，達到吸引外資、推動區域經濟發展、增強國際競爭力和擴大外貿出口的目的，它是目前中國法律框架下自由貿易區的初級形式。
    7.出口加工區是海關監管的特定區域，特別適合以出口為主的加工企業進入。可以進入出口加工區的企業：一是出口加工企業；二是專為出口加工企業提供服務的倉儲企業；三是經海關核準專門從事加工區內貨物進、出的運輸企業。
    8.保稅港區作為目前中國發展保稅物流層次最高、政策最優惠、功能最齊全、區位優勢最明顯的海關特殊監管區域，保稅港區具備國際中轉、國際配送、國際采購、國際轉口貿易和出口（臨港）加工等主要功能，享受保稅物流園區相關政策和出口加工區入區退稅政策，國外貨物進港保稅，國內貨物進港退稅，港區內貨物自由流動。
　現行保稅制度的優勢
    在中國鼓勵出口的政策下，出口加工企業的對內和對外貿易政策有所區別，前者要繳納17％的增值稅，后者則享受退稅待遇。海關特殊監管區域在外貿經濟發展的優勢非常明顯，通過享有“免證(境外與保稅區之間除被動配額外不實行配額、許可證管理)、免稅（保稅區內生產性項目所需機器設備、物資和保稅區企業自用的生產、管理設備及零配件、辦公用品等免征關稅）、保稅（境外進入保稅區的貨物予以保稅）”政策，成為開放程度實現最高的貿易模式。在保稅區注冊的企業可以充分利用優惠政策，利用國際市場間的地區差、時間差、價格差、匯率差，實現商品多流向、寬領域、快節奏的銷售，選擇最佳消費國，抓住最佳銷售時機，獲得最佳的經濟效益。
    正由于保稅區的這種優勢，為防止走私和偷逃稅款，海關出臺了嚴厲的監管政策。這種不平衡的政策環境，讓許多無法與內貿撇清關系的來料加工業務，選擇了從內地出口到香港，再復進口回來的“一日游”方式。這種特殊功能和政策優勢不但為企業節省了大量的運費成本，而且增強了企業產品的價格競爭力。當內地的保稅物流園區設立之后，由于保稅和出口加工政策合一，這些“境內關外”的園區很快取代了香港，成為出口退稅的天堂。
　現行保稅制度的不足
    中國保稅區管理體制在保稅區的發展中，起到了積極促進的作用；另一方面隨著保稅區發展環境和形勢的變化，也漸漸暴露出不足和發展中的弊病：
    首先，中國保稅區的管理體制仍屬于行政式的。管理委員會作為政府部門，是保稅區所在地政府派出機構，對保稅區進行全面的行政管理。但保稅區管理委員會或管理局與保稅區所在地政府職能部門的職權劃分不清，多頭管理，管委會與開發公司實施兩塊牌子、一套人馬。
    其次，海關是國家的進出口關境監督管理機關，是代表國家行使監督管理的權利。此外保稅區存在其他多頭管理包括商檢管理、稅務管理、工商管理、外匯管理、公安管理、邊檢管理等。以上各部門駐保稅區均設立分支機構，按各自的行政管理權限對區內經營活動進行相應的管理。這些在保稅物流園區內行使各自監管職責的部門如海關、檢驗檢疫、邊檢、海事、海洋、國稅、外匯等都是中央垂直領導的部門，即使是工商、質量技術監督、地稅、藥監、國土資源等部門也是省以下實行垂直領導。管委會作為當地政府的派出機構如何組織協調這么多“中央軍”和“憲兵部隊”也是個大問題。
    其三，目前，中國和保稅區有關的法律文件均是海關總署規章，中國具有保稅功能的特殊監管區在監管依據上缺乏確認其法律地位的國家基本法依據，而且連行政法規也沒有，更不用說形成直接、系統的法律規范體系了。中國保稅區的建設，未能做到先立法，后設區，直到1997年發布了《保稅區海關管理辦法》，但這種只有全國專業性管理法規、地方性法規和保稅區內運營的管理辦法細則，而缺乏全國性統一立法的狀況無法有效規范保稅區的“一線放開，二線管住，區內自由”的監管方式。從國家有關部門的政策文件看，也存在著對保稅區的不同理解，出現監管部門各吹各笛、各唱各調的現象，導致了各種法規和管理細則的不一致甚至相互矛盾等諸多問題，既不利于中國保稅區的有效建設和發展，也使得中國保稅區的管理缺乏統一的指導原則。
    其四，管理體制滯后，功能拓展受到制約。保稅區是中國對外開放的重要窗口,一定程度上起到了自由貿易區的作用。從中國保稅區的發展歷程來看，在實踐中，各保稅區自1999年起，逐步將物流分撥作為主要功能進行開發，并由此帶動周邊區域物流業的發展，這應是保稅區功能的回歸，是保稅區的政策和設立目的的要求。然而在實際工作中，物流業的發展卻遇到了種種障礙，多數保稅區的主要功能還是以出口加工為主，貿易功能尤其是轉口貿易、國境貿易、物流分撥等功能發揮得不好，究其原因，除了保稅區依托的腹地在發展貿易方面優勢不大，國際航線不多，集裝箱吞吐量不大外，上文所提監管體制也是一個主要的原因。保稅區在管理上不能和當地港口進行有效的協調，實施港區聯動，也影響了貿易和物流發展的規模和效率。