□朱海就
    經歷了近十年 “重建設，輕改革”的發展道路之后，鐵道部的改革終于又重新啟幕了。日前，國務院已成立鐵路改革小組，由國家發改委牽頭，按照政企分開、政資分開的要求，對鐵路體制改革方案進行研究。但這種 “政企分開”為指導思想的改革，只是效仿了原來電力、電信、廣電、郵政及航空等部門已有的改革，這些部門改革最終的結果都是 “政府+國企”，顯然是不徹底的。如今各界要求繼續改革的呼聲很高。鐵道部如果重復原來那些部委走過的老路，就絕不能算真正的改革。
    中國鐵路體制形成于計劃經濟時代，實行準軍事化管理，鐵道部被稱為 “獨立王國”，打破這種封閉性應該是改革的第一步。首先應試行吸引民間資本參股，即將建立的股份制鐵路投資公司和運營公司，讓民間資本逐步控股；其次是允許私人或外資控股的企業進入鐵路運營領域，和國有運營公司競爭。僅僅是把現在的18個鐵路局改制為國家鐵路集團總公司下屬的分公司，那只是一種壟斷代替另一種壟斷，是 “換湯不換藥”。有人會說，鐵路是基礎性領域，具有公益性，收益低，民間資本不會進入，只能依靠政府的投資。但人們對鐵路運輸的需求始終存在，鐵路運輸相對其他運輸的優越性也始終存在。目前這種體制下鐵路運輸的收益低，不意味著市場開放后收益也低。此外，鐵路市場的開放不應該局限于鐵路運輸一個領域，鐵路建設和網線運營都要開放，這三個領域中通過政府投資形成的資產可以出售給私人。這樣不僅有利于形成競爭性的市場，而且獲得了收入，可以解決鐵道部的巨額債務問題。
    如果僅僅是開放，那還不足以形成競爭性的市場。一個必不可少的條件是去“權力化”。即鐵路投資和運營企業必須割斷和政府的瓜葛，徹底去除他們原先擁有的特權。如鐵路投資和運營企業擁有政府給予的特權，那么在競爭中，民營企業或外資企業一定處于弱勢地位，這樣民間資本也就不會進入到這個市場中。為此，不僅要改變政府 “辦”鐵路的做法，也要改變政府 “管”鐵路的做法。根據現在 “政企分開”的思路，政府將保留監管、出資人代表和行業管理三項職能，企業就不是獨立法人，政府還是企業的婆婆，仍然可以隨時干預企業的運營。事實上，這三項職能都沒有必要保留。首先，監管是多余的，企業的運行受相關法律的約束，如違法，受法律的懲罰，并且政府難以獲得監管所需要的信息，這也意味著監管必然是失靈的；其次，政府如是出資人代表，那么必然會有資產保值增值的目的，在政策上也必然會向自己出資的企業傾斜，造成不公平；還有，行業管理的職能可以交給行業協會。
    上述兩個條件，一個是針對企業運營的，另一個是針對政府管理的，這兩個條件其實是互為前提的，也是缺一不可的。不徹底的改革，還不如不改革，因為它的危害可能更大。比如，我們要警惕的是，不徹底的 “改革”后形成的鐵路投資總公司或鐵路運營總公司，可能會上市在股市圈錢。這樣傷害的就不只是鐵路市場，還有資本市場了。
    （作者系浙江工商大學經濟學院教授）