□ 本報(bào)記者 張穎川
“玉柴物流基地被依法拆除”、“玉柴物流基地緣何被拆”、“玉柴物流基地被拆誰之過”……
    近段時(shí)間以來，廣西南寧玉柴物流基地因涉嫌違法用地被強(qiáng)行拆除之事屢見報(bào)端，本報(bào)為此開展了“玉柴物流基地該不該拆？”的大討論，引起了業(yè)界廣泛關(guān)注。
    物流基建違法違規(guī)用地都有哪些表現(xiàn)形式？根源何在？又該如何去治理和防范？情況嚴(yán)重
    其實(shí)，在物流基建違法違規(guī)用地問題上，像玉柴物流基地這樣的案例只是冰山一角。近年來，公路、鐵路、物流園區(qū)等物流領(lǐng)域重點(diǎn)工程項(xiàng)目違法違規(guī)用地總量較大，情況突出，主要表現(xiàn)在未報(bào)即用、邊報(bào)邊用、挪作他用等多個(gè)方面。
    據(jù)記者了解，僅在2009年，全國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目違法用地就達(dá)2048宗，共計(jì)25.47萬畝，其中占用耕地13.22萬畝；鐵路建設(shè)項(xiàng)目違法用地560宗共計(jì)6.2萬畝，其中占用耕地2.41萬畝。兩方面加在一起占全國(guó)違法用地宗數(shù)的7.62%、總面積的43.17%和耕地面積的56.94%。
    國(guó)家土地督察濟(jì)南局在其2010年工作總結(jié)中表示，國(guó)家重點(diǎn)工程漯阜鐵路存在違法占地問題，并要求項(xiàng)目單位配合地方政府做好查處和用地材料上報(bào)工作。隨后，遼寧省國(guó)土資源廳又曝光8起土地違法案件，其中有2起是公路、鐵路違規(guī)占地案。
    而在2011年7月份，廣東佛山市順德區(qū)力源物流城被國(guó)土部門查實(shí)存在非法用地8.25畝，337.79畝土地因未辦理手續(xù)也被禁止開發(fā)。另外，該企業(yè)報(bào)建的652畝廠房至今仍未通過驗(yàn)收，但多達(dá)數(shù)百畝的廠房已投入使用。
    另外，還有一些地區(qū)出現(xiàn)虛假申報(bào)，“不務(wù)正業(yè)”，名義上是建設(shè)物流基地、物流園區(qū)，實(shí)際上是流于形式，或?yàn)榱四玫睾蜖?zhēng)取其他優(yōu)惠政策，或?qū)⑼恋赜米魉�途等等�?
    前不久，《民主與法制》雜志對(duì)“中國(guó)汝州創(chuàng)星國(guó)際物流港項(xiàng)目變身房地產(chǎn)開發(fā)”事件的報(bào)道引起了社會(huì)和相關(guān)部門的廣泛關(guān)注。中國(guó)汝州創(chuàng)星國(guó)際物流港是豫西南規(guī)模最大的大型公鐵聯(lián)運(yùn)物流港口項(xiàng)目，以物流功能為核心，同時(shí)具備外事接待、商品貿(mào)易、商品展示等城市功能。然而，前不久該項(xiàng)目卻被曝在土地性質(zhì)沒有辦理變更的情況下，在原規(guī)劃的倉(cāng)儲(chǔ)用地上建起了鱗次櫛比的20多棟商住樓，并已正式公開對(duì)外出售。成為借物流倉(cāng)儲(chǔ)用地名義來獲取國(guó)家和當(dāng)?shù)卣�府資金、土地扶持繼而轉(zhuǎn)為他用的典型。禁而難止
    鑒于當(dāng)前物流基建違法用地突出的現(xiàn)狀，為了加大整治力度，去年3月份，國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部、鐵道部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公路、鐵路項(xiàng)目建設(shè)用地服務(wù)和監(jiān)管的通知》，要求進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公路、鐵路項(xiàng)目建設(shè)用地服務(wù)和監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕未經(jīng)依法批準(zhǔn)用地擅自開工建設(shè)行為，嚴(yán)禁單純追求建設(shè)進(jìn)度造成違法違規(guī)用地，堅(jiān)決杜絕依靠行政命令壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、侵害農(nóng)民權(quán)益。
    緊接著，當(dāng)年10月份，交通運(yùn)輸部以明傳電報(bào)方式下發(fā)緊急通知，對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目用地情況進(jìn)行全面清理或調(diào)研，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)重點(diǎn)工程建設(shè)用地管理工作，妥善解決存在的違法違規(guī)問題。
    而在三部委聯(lián)合下發(fā)相關(guān)文件之后，地方各級(jí)部門也是備加重視，積極響應(yīng)部委號(hào)召，采取措施，加強(qiáng)宣傳，改進(jìn)服務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)管。公路、鐵路違法用地治理工作一時(shí)間得到有力的強(qiáng)化。
    那么，整頓治理效果如何？
    記者了解到的情況是，隨著三部委相關(guān)舉措的實(shí)施，公路鐵路等重要設(shè)施違法用地雖然較以往有所收斂，但實(shí)際上并未得到有效遏制，一些公路、鐵路、物流園區(qū)違法違規(guī)用地情況依然存在。
    北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)告訴記者，截至目前，黑龍江省超過50%的用地是高速公路和鐵路的占地，其中不乏違法用地的情況。
    就在三部委公路、鐵路項(xiàng)目違法用地“嚴(yán)打”工作實(shí)施不久，在國(guó)土資源部通報(bào)的2011年第四季度掛牌督辦的4起違法用地案件中，就有一起是重慶西部現(xiàn)代物流園管理委員會(huì)違法征地、重慶西部現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)有限責(zé)任公司違法占地案。而前不久被媒體曝光的玉柴物流基地違法用地案件，更是將物流基建違法違規(guī)用地治理難問題充分暴露出來。追根溯源“物流基建違法違規(guī)用地問題嚴(yán)重，屢禁不止，政策不配套是一個(gè)關(guān)鍵因素。”中國(guó)物資儲(chǔ)運(yùn)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)姜超峰對(duì)記者表示。“國(guó)家一方面提倡大力發(fā)展物流業(yè)，出臺(tái)了諸多政策加以扶持，但這些政策很少得到細(xì)化和落實(shí)。目前，在交通基建、物流園區(qū)的建設(shè)過程中，征地困難已經(jīng)成為困擾其發(fā)展的重要因素，一些項(xiàng)目受到土地出讓方式調(diào)整和土地宏觀政策的影響，使規(guī)劃往往擱淺或者不得不一改再改。在這樣的情況下，一些工程項(xiàng)目為了加快進(jìn)程選擇未報(bào)即用，一些企業(yè)為了謀求利益不惜鋌而走險(xiǎn)，出現(xiàn)違法用地現(xiàn)象也就在所難免。”姜超峰說。
    而據(jù)記者了解，公路、鐵路、物流園區(qū)等項(xiàng)目用地報(bào)批工作確實(shí)存在很大難度。根據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查匯總，2011年各省(區(qū)、市)計(jì)劃投資建設(shè)所需新增建設(shè)用地總量達(dá)到1684萬畝，與國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃綱要確定的年均600萬畝指標(biāo)相比，缺口很大。其中公路、鐵路為主的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的用地需求占用地總需求的40%以上，保障建設(shè)用地供應(yīng)的任務(wù)非常艱巨。
    對(duì)此，北京某物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)人也向記者舉例加以佐證。他告訴記者，他們園區(qū)有一個(gè)倉(cāng)庫(kù)本來想由一層改建為兩層，這樣可以充分利用土地，提高經(jīng)濟(jì)效益。但礙于相關(guān)政策的限制，這一設(shè)想最終不了了之。這是因?yàn)椋�政策�?guī)定北京的倉(cāng)儲(chǔ)用地容積率是0.8~1.5。如果倉(cāng)庫(kù)建為兩層，其容積率將會(huì)達(dá)到2.2，超出國(guó)家規(guī)定范圍。那時(shí)這一改建的倉(cāng)庫(kù)會(huì)變?yōu)椤斑`法建筑”，將面臨被強(qiáng)行拆除的命運(yùn)。“北京用地這么緊張，還把容積率控制得那么低，這本來就是一種資源浪費(fèi)。既然土地批下來用于倉(cāng)儲(chǔ)了，就應(yīng)該充分利用。規(guī)劃部門和土地部門確定這個(gè)指標(biāo)可能有他們的道理，但是究竟是否科學(xué)，是不是與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，這個(gè)還有待考察。”上述北京某物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)人質(zhì)疑道。
    而在趙堅(jiān)看來，管理部門協(xié)調(diào)配合不夠、各管一段、政出多門的管理體制，乃是最根本的原因所在。
    對(duì)此，趙堅(jiān)以交通基建為例進(jìn)行分析。他告訴記者，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地利用、城市規(guī)劃之間本來存在緊密的相互聯(lián)系，但被現(xiàn)行的行政管理體制分割成相互獨(dú)立的環(huán)節(jié)，分別設(shè)立多個(gè)政府部門進(jìn)行管理。政府主管部門都有各自的職能和權(quán)限，存在溝通和協(xié)調(diào)的部門障礙，各個(gè)政府部門都只能從局部而不是全局、從短期運(yùn)營(yíng)而不是長(zhǎng)期規(guī)劃的角度考慮問題，并依此制定規(guī)劃與政策。“中國(guó)正處于快速大規(guī)模城市化過程中，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施決定了城市集聚經(jīng)濟(jì)可能達(dá)到的水平。節(jié)約土地與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、與城市化的矛盾極為突出。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一方面要占用土地，另一方面又可以增加土地價(jià)值。提高土地利用效率與效益，這需要通過更科學(xué)的城市規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)。在多部門管理體制下，城市交通、土地利用、城市發(fā)展難以相互協(xié)調(diào)，在相關(guān)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上就必然存在矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致一系列違法用地現(xiàn)象的發(fā)生。”趙堅(jiān)說。部門聯(lián)動(dòng)
    如何才能有效治理和防范違法違規(guī)用地的問題，以保障物流基建的健康、平穩(wěn)運(yùn)行？
    記者認(rèn)為，政府加大政策支持力度并促進(jìn)政策的落地是一個(gè)重要方面。如在公路、鐵路、物流園區(qū)等建設(shè)項(xiàng)目的審批上，政府部門是否可以在充分調(diào)研審查的基礎(chǔ)上，更多考慮市場(chǎng)的需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以及企業(yè)的實(shí)際情況，為物流基建創(chuàng)造有利的條件。
    姜超峰對(duì)此建議：“希望相關(guān)部門能夠充分認(rèn)識(shí)到物流的重要作用，不但要出臺(tái)政策，更要促進(jìn)其落實(shí)；在出臺(tái)政策時(shí)，不要出臺(tái)過多限制性條款，在激勵(lì)政策下注意加強(qiáng)管控。”
    當(dāng)然，要想從根源上杜絕物流基建違法違規(guī)用地問題，正如趙堅(jiān)所提倡的，建立大部門管理體制是必然選擇。“只有設(shè)立綜合管理國(guó)土、交通、建設(shè)的政府部門統(tǒng)籌交通運(yùn)輸、國(guó)土開發(fā)利用與城市建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)各種交通方式的協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)交通發(fā)展與國(guó)土開發(fā)、城市發(fā)展之間的協(xié)調(diào)，才能讓物流基建違法用地得到有效遏制。”趙堅(jiān)分析道。
    對(duì)此，趙堅(jiān)向記者舉了國(guó)外的例子。如日本設(shè)立國(guó)土交通省，它以有效整合交通社會(huì)資本對(duì)國(guó)土開展綜合系統(tǒng)開發(fā)為自己的使命，把交通設(shè)施建設(shè)與城市政策緊密結(jié)合在一起；德國(guó)設(shè)立聯(lián)邦交通建設(shè)與城市發(fā)展部（BMVBS）來統(tǒng)籌管理交通運(yùn)輸，國(guó)土開發(fā)利用以及城市規(guī)劃與建設(shè)；法國(guó)則設(shè)立了公共工程、住宅、國(guó)土規(guī)劃與交通部進(jìn)行綜合管理。而在這些國(guó)家，違法違規(guī)用地情況可以說是極為少見。
    令人欣慰的是，相關(guān)政府管理部門對(duì)此也有了一定的共識(shí)。今年3月份，國(guó)土資源部聯(lián)合交通運(yùn)輸部、鐵道部、水利部、環(huán)保部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部共同建立執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)查國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房建設(shè)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為。
    6月1日，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局、最高人民法院刑事審判第四庭、公安部治安管理局、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察室等部門也召開座談會(huì)，就加強(qiáng)部門協(xié)作配合、推進(jìn)構(gòu)建國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制進(jìn)行座談。4部門建立制止和查處國(guó)土資源違法犯罪行為聯(lián)席會(huì)議工作制度，并在國(guó)土資源部設(shè)立辦公室。
    希望在國(guó)家多個(gè)部委的聯(lián)動(dòng)整治下，我國(guó)物流領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)違法違規(guī)用地問題能夠得到切實(shí)有效的解決。