“此次其他海關特殊監管區域整合成綜合保稅區，也就意味著其他幾類海關特殊監管區將疊加最全面的政策優惠，而綜合保稅區對于兩頭在外的加工貿易來說有很大作用，可以提高加工貿易出口的競爭力。”　　海南保稅島、舟山保稅港區、閩西開發區、兩江新區……當名目繁多的園區充斥于耳時，相應的監管也一直困擾決策層。
　　近日，國務院發文明確，包括保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區、綜合保稅區等在內的6類海關特殊監管區域，將逐步整合為“綜合保稅區”；不符合要求的特殊監管區，將由海關總署報請國務院予以撤銷。上述文件還要求，特殊監管區域實行總量控制，適度控制增量，整合優化存量。
　　這份題為《關于促進特殊監管區科學發展的指導意見》（下稱《指導意見》）的國務院文件于11月2日在中央政府門戶網站發布，10月27日內部印發。
　　“很明顯，這是對目前各地明目繁多的各類園區的一種規范，對地方上項目開口子，開辟新的開放區享受政策，會有一定影響。”一名接近政策制定人士對《第一財經日報》記者表示，“因為這對海關的監管能力提出了很高要求，不可能全國設這么多的關，派這么多的人去監管。”
　　各地園區建設風風火火
　　自1990年5月，國務院批準設立上海外高橋保稅區以來，據中國保稅區出口加工區協會提供的數據，截至2011年9月30日，全國共有海關特殊監管區域111家，其中綜合保稅區18家、保稅港區14家、保稅區12家、跨境工業區2家、保稅物流園區5家、出口加工區（包括B區）60家。
　　長三角某市商務系統人士向本報記者透露，從地方政府的角度來說，如果建立了海關特殊監管區，不僅可以借用國家優惠政策的東風，也可以吸引更多的企業到本市來出口，這些企業的出口，都會算作該市名下，從進出口數據的提升來說，會更有好處。也免除了本地企業還需要去外地保稅園區出口的不便。
　　20多年來，特殊監管區域在承接國際產業轉移、推進加工貿易轉型升級、擴大對外貿易和促進就業等方面發揮了積極作用，但發展中也存在種類過多、功能單一、重申請設立輕建設發展等問題。
　　比如，像外貿第一大省廣東，有海關特殊監管區域10多個。不同海關特殊監管區域有著不同職能。例如保稅區雖有加工和物流功能，但不能享受國內貨物入區即可退稅政策；出口加工區有“入區退稅”政策，但只能開展加工業務，缺少物流功能；而保稅物流園區也有“入區退稅”政策，但只能開展倉儲物流業務，缺少加工功能，只有保稅港區和綜合保稅區的功能政策比較齊全。
　　這種狀況存在類型偏多，功能和政策存在重復和雜亂，不同類型的海關特殊監管區名稱、功能和實施的政策各不相同，又有一定相似性，容易引起混淆不清。
　　《指導意見》指出，在基本不突破原規劃面積的前提下，逐步將現有出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區及符合條件的保稅區整合為“綜合保稅區”。未來新設立的特殊監管區域，原則上統一命名為“綜合保稅區”。
　　上海的整合經驗
　　上述接近政策制定人士對本報記者進一步指出，對于傳統意義上的出口加工區，已經算是監管相對嚴格了，但對于各地更多名目建立的新區，則面臨政策協調的問題。
　　而另據相關部門的人士透露，此類政策已在海關內部醞釀多年，原因也來自于各地名目繁多的園區項目，很多已經偏離了海關原有的監管范圍，例如本來申報的是保稅區，到最后發現其他五種監管區的內容也在上馬，而且對園區監管驗收的海關、國檢、質檢等部門，本身監管的內容也幾乎大同小異，集中在進口免稅、監管放行等方面，因此，決定進行統一管理。
　　事實上，早在2009年11月18日，上海就進行了一次有效的整合。當時，作為上海市政府的派出機構，上海綜合保稅區成立，其統管面積共達20多平方公里的“三區”——洋山保稅港區、外高橋保稅區(含外高橋保稅物流園區)及浦東機場綜合保稅區，也是全國第一個實行了保稅區、保稅港區、保稅物流園區和綜合保稅區四大類型海關特殊監管區的統一管理。
　　上海綜合保稅區網站上一則信息顯示，今年10月12日上午，國家財政部關稅司副司長王小龍一行來到上海綜合保稅區實地考察，調研上海海關特殊監管區域發展情況。在聽取了上海綜合保稅區、松江出口加工區和青浦出口加工區的相關情況匯報后，王小龍指出，上海各海關特殊監管區在發展模式上的探索和創新，為不斷完善海關特殊監管區域制度提供了寶貴的先行先試經驗。上海推動“三港三區”聯動發展，通過整合行政管理更好地發揮了綜合統籌的政府職能，實現了政策、資源、產業和功能在三區的聯動互補和合理布局，具有很重要的意義。
　　對企業是利好
　　此次國務院提出逐步將現有海關6類特殊監管區域整合為綜合保稅區，對出口大省尤其是加工貿易占主導的廣東而言是一大利好。目前，廣東實際經營運作的加工貿易企業約3.3萬家，2011年全省加工貿易出口額達3115.22億美元，占全省出口額的58.69%。
　　“綜合保稅區的政策是最全面的、保稅政策是最優秀的，包括加工、倉儲等各個環節都能保稅。”廣東外語外貿大學國際經濟貿易研究中心副主任肖鷂飛告訴本報記者，此次其他海關特殊監管區域整合成綜合保稅區，也就意味著其他幾類海關特殊監管區將疊加最全面的政策優惠，而綜合保稅區對于兩頭在外的加工貿易來說有很大作用，“可以提高加工貿易出口的競爭力，也有利于監管部門的管理，有效彌補在稅收等方面的漏洞。”
　　事實上，在上海整體經濟面臨考驗的情況下，上海綜合保稅區的各項主要經濟指標持續增長，特別是進出口額和工商稅收依然呈現兩位數以上的較快增長。
　　數據顯示，今年1~6月份，上海綜合保稅區完成商品銷售額5200億元，同比增長8.0%，進出口總額550億美元，同比增長14.0%，工商稅收246.7億元，同比增長15.7%。區域工商稅收、商品銷售額、物流企業經營收入在全國103個海關特殊監管區域中的比重均占到半壁江山，進口總額占上海總量的37%。
　　作為上海國際航運發展綜合試驗區的主戰場，上海綜合保稅區近兩年來有各項新型業務功能得以先行先試，比如期貨保稅交割業務、國際貿易結算中心試點、融資租賃、保稅船舶登記、“國家進口貿易創新示范區”等等。
　　此前上海綜合保稅區管委會副主任簡大年還表示，下半年將把現已突破的各項功能繼續做深做實，同時大力推動國際中轉集拼、機場綜保區區港一體化運作、全球檢測維修中心、離岸賬戶政策試點、亞太營運商培育等新型功能盡快在上海綜合保稅區實現運作。
　　不合格的或撤銷資格
　　《指導意見》還要求，對現有正在建設的保稅區等，要“嚴格建設和驗收”。特殊監管區要嚴格按國務院批準的四至范圍和規劃用地性質規劃建設，由海關總署及相關部門實施聯合驗收。嚴禁擅自增加或改變經聯合驗收過的相關設施。
　　與此同時，要建立海關特殊監管區的退出機制。比如，要明確首期驗收土地面積比例和驗收期限；超過驗收期限尚未驗收或驗收后土地利用率低、運行效益差的，由海關總署責令整改；規定期限尚未完成整改任務的，經國務院批準可撤銷或核減規劃面積。
　　國務院明確，支持特殊監管區域內企業選擇高技術含量、高附加值的項目，開展境內外檢測維修業務；鼓勵在有條件的特殊監管區域開展研發、設計、創立品牌、核心元器件制造、物流等業務；促進特殊監管區域向保稅加工、保稅物流、保稅服務等多元化方向發展。