據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2008年年底,全世界已實(shí)施收費(fèi)公路政策的國家和地區(qū)有70個(gè),收費(fèi)公路總里程約30.4萬公里。上世紀(jì)80年代以來,不僅發(fā)達(dá)國家的收費(fèi)公路穩(wěn)步發(fā)展,發(fā)展中國家收費(fèi)公路發(fā)展也在逐步加快,在東亞、拉美和非洲的一些國家,收費(fèi)公路政策對高等級公路建設(shè)資金籌集發(fā)揮了重要作用。
交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院副總工程師孫小年表示,總體上看,結(jié)合本國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)實(shí)際需求、政府資金能力以及調(diào)節(jié)流量和保護(hù)環(huán)境等特殊需求,根據(jù)不同政策取向與目的,把公路收費(fèi)作為一項(xiàng)公共政策加以采用,是當(dāng)今一些國家逐步趨同的做法。
收費(fèi)公路呈普遍增長趨勢
近二十年來,實(shí)施收費(fèi)公路政策的國家數(shù)量在不斷增加,收費(fèi)公路規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家保持了相對平穩(wěn)的增幅和增速,而發(fā)展中國家則表現(xiàn)出收費(fèi)公路數(shù)量增多、增速快等特點(diǎn)。
意大利、法國和西班牙是歐盟典型的依靠收費(fèi)公路政策建成高速公路的國家。2008年,三國收費(fèi)公路分別達(dá)到了5694公里、8522公里和3335公里,占到歐洲收費(fèi)公路總里程的41.88%。
還有一些發(fā)達(dá)國家,如美國、德國、奧地利則主要以財(cái)政投資、政府主導(dǎo)的模式建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。美國公路主要由聯(lián)邦和州政府投資建設(shè),建設(shè)資金來源主要有三種,包括公路稅收、發(fā)行債券和公路收費(fèi)。公路稅收是美國公路建設(shè)的主要資金來源,約占公路建設(shè)資金的70%,其他兩項(xiàng)分別占20%和10%左右。美國1956年通過的聯(lián)邦資助公路法和公路稅收法決定征收各種公路交通稅(包括汽車燃油稅、輪胎稅、卡車購置稅和重型車輛使用稅),建立公路信托基金。20世紀(jì)90年代初建成的由高速公路構(gòu)成的美國州際公路系統(tǒng),其建設(shè)資金的主要來源就是公路信托基金。鑒于美國公路網(wǎng)已經(jīng)基本完善,目前公路信托基金60%以上都用于公路養(yǎng)護(hù)。
在亞洲,日本和韓國依靠收費(fèi)公路政策建成了全國高速公路網(wǎng)絡(luò)。日韓兩國高速公路網(wǎng)全部收費(fèi),而且對行駛高速公路的所有客車、貨車均收取通行費(fèi)。
20世紀(jì)80年代末期以來,收費(fèi)公路政策在發(fā)展中國家迅速發(fā)展,在東亞、拉美和非洲的一些國家,收費(fèi)公路政策成為支撐高等級公路建設(shè)的主要政策,盡管收費(fèi)公路建設(shè)引入時(shí)間不長,但收費(fèi)公路增長較快。近十年來,南非、克羅地亞、巴西等國家收費(fèi)高速公路增長超過100%,且仍在逐步擴(kuò)大收費(fèi)公路政策的范圍;雖然收費(fèi)公路占全國公路總里程的比例也很低(多在1%以下),但占高速公路的比重卻日益提高,印尼、南非、墨西哥等國家甚至達(dá)到100%。
實(shí)行長期收費(fèi)、特許經(jīng)營,重視規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益
記者了解到,實(shí)施收費(fèi)公路政策的國家,多采取長期收費(fèi)方式長期堅(jiān)持收費(fèi)公路政策。
外國收費(fèi)公路的收費(fèi)期限一般都為30年至50年,長的甚至達(dá)100年。美國、法國、意大利等國家在法律上沒有明確規(guī)定收費(fèi)年限,而是在政府和投資者的特許經(jīng)營協(xié)議里自行商定。具體到項(xiàng)目,加拿大多倫多H407高速公路,收費(fèi)期限99年,到2098年;而美國芝加哥高架公路1959年建成收費(fèi)到轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)99年,實(shí)際收費(fèi)期145年。
此外,在收費(fèi)公路監(jiān)管、特許經(jīng)營和運(yùn)營模式等方面,國外也有不少做法值得借鑒。
在收費(fèi)公路運(yùn)作中,國外普遍采取特許經(jīng)營制度。20世紀(jì)90年代初,阿根廷政府將特許經(jīng)營范圍逐步擴(kuò)大到公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,把國內(nèi)三分之一的城際道路特許給私人投資者運(yùn)營管理。
在法國、意大利、西班牙、葡萄牙、希臘等國,收取通行費(fèi)保證道路建設(shè)與維護(hù)資金,也是采用特許經(jīng)營的形式。
采取特許經(jīng)營制度的國家,大多通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,明確政府主管部門和公路經(jīng)營企業(yè)在收費(fèi)經(jīng)營管理中的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。通過特許經(jīng)營制度,收費(fèi)公路經(jīng)營納入政府監(jiān)管之下,政府也保障經(jīng)營公司獲得合理回報(bào),但也不能獲取超額收益。也有些實(shí)行特許經(jīng)營的國家,投資收益、投資風(fēng)險(xiǎn)由政府和企業(yè)共擔(dān),當(dāng)高速公路收益超過一定比例,高速公路企業(yè)就要將超額收益與政府分成,但當(dāng)高速公路收益低于一定水平時(shí),政府需要對高速公路企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。
在收費(fèi)公路監(jiān)管方面,雖然各國采用的管理體制不盡相同,但都通過建立比較完善的法律制度,將收費(fèi)公路籌資、經(jīng)營、管理、監(jiān)督納入法律的制約和保障之下,從而保證收費(fèi)公路的規(guī)范運(yùn)營。如日本對于收費(fèi)公路融資和管理除了有基本法外,涉及到的各項(xiàng)收費(fèi)和稅收都有相關(guān)的法律規(guī)定,對于收費(fèi)額、稅收歸屬、稅收分配、借貸還債都有明確的法律條文規(guī)定,既能避免亂收費(fèi),又能對收費(fèi)的各項(xiàng)程序和相關(guān)各方的權(quán)限及征收、分配、使用等進(jìn)行規(guī)范。
鑒于高速公路是具有明顯規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè),只有高速公路企業(yè)管理的公路資產(chǎn)達(dá)到一定規(guī)模,才可以實(shí)現(xiàn)不同效益公路的交叉補(bǔ)貼,才能用效益較好的項(xiàng)目彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)性差的項(xiàng)目,降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。因此,一些實(shí)施高速公路特許經(jīng)營的國家,多將特許經(jīng)營權(quán)授予大型高速公路公司,以取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。日本和歐洲的高速公路特許經(jīng)營公司經(jīng)營規(guī)模十分龐大,所管理的高速公路可達(dá)數(shù)千公里,并形成網(wǎng)絡(luò)。
借鑒他國經(jīng)驗(yàn)加快我國“兩個(gè)路網(wǎng)體系”發(fā)展
世界各國收費(fèi)公路發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),有幾點(diǎn)值得我國學(xué)習(xí)借鑒。一是建立特許經(jīng)營制度;二是收費(fèi)和收稅用于公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理,并有完備的法律、法規(guī)支撐;三是普遍采取收費(fèi)期限較長、標(biāo)準(zhǔn)較低的經(jīng)營管理模式。這些對我國收費(fèi)公路政策調(diào)整都具有借鑒作用。
目前,交通運(yùn)輸部正在研究和完善構(gòu)建“兩個(gè)路網(wǎng)體系”,即統(tǒng)籌發(fā)展以政府主導(dǎo)的高速公路為主的低收費(fèi)、高效率的“收費(fèi)公路體系”和以普通公路為主的體現(xiàn)政府普遍服務(wù)的“非收費(fèi)公路體系”。孫小年表示,要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的構(gòu)想,必須在以下幾方面抓緊推進(jìn):
第一,要加快修訂《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》,為收費(fèi)公路健康、可持續(xù)發(fā)展提供法律保證。調(diào)整收費(fèi)政策取向,實(shí)現(xiàn)由原來收費(fèi)籌集建設(shè)資金向促進(jìn)高速公路網(wǎng)平衡發(fā)展與籌集養(yǎng)護(hù)運(yùn)營資金并重轉(zhuǎn)變。
第二,要完善制定高速公路收費(fèi)、經(jīng)營、監(jiān)督等配套實(shí)施細(xì)則,輔以有力的社會(huì)監(jiān)督,確保高速公路規(guī)范發(fā)展、有序運(yùn)營。
第三,在新修訂法律和制度框架下,適當(dāng)延長高速公路收費(fèi)期限,降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),逐步向“較低費(fèi)率、合理期限”政策導(dǎo)向過度。
第四,順應(yīng)高速公路經(jīng)營企業(yè)規(guī)�；�、收費(fèi)經(jīng)營合同化的發(fā)展趨勢,逐步實(shí)現(xiàn)高速公路省(區(qū))域“聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)、統(tǒng)貸統(tǒng)還”與“合同化、精細(xì)化管理”。