《航運(yùn)法》重啟起草工作

8月4日，由交通運(yùn)輸部水運(yùn)局副局長(zhǎng)智廣路任組長(zhǎng)的《航運(yùn)法》立法工作組在寧波召開第一次會(huì)議。工作組由水運(yùn)局牽頭，交通運(yùn)輸部相關(guān)部門代表，上海、福建、湖北、遼寧、安徽、浙江、舟山以及重慶八個(gè)省市的航運(yùn)主管部門代表，中遠(yuǎn)集團(tuán)、中海集團(tuán)、長(zhǎng)航集團(tuán)以及福建國(guó)航集團(tuán)四家企業(yè)代表，以及唯一的專家教授代表——上海海事大學(xué)海商法研究中心主任胡正良教授共19位成員組成。

《航運(yùn)法》的起草始于1996年，到2004年，其間一共起草了11稿。自2004年后《航運(yùn)法》起草工作陷于停滯。胡正良表示，這主要是基于兩方面的原因。一是國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大的立法任務(wù)太重，立法資源有限。這幾年，我國(guó)的立法主要圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)、國(guó)計(jì)民生以及重要的民事法律三個(gè)方面，因此行業(yè)立法就降到了次要地位。二是，行業(yè)立法在內(nèi)容上有一個(gè)很大的特點(diǎn)，即需要將成熟的以及今后一個(gè)階段實(shí)施的政策用法律條文的方式固定下來(lái)。但前幾年隨著航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的步伐加快，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)的走勢(shì)不易科學(xué)地預(yù)測(cè)，航運(yùn)政策作為《航運(yùn)法》的靈魂固定不下來(lái)，就很難形成一套科學(xué)的法律規(guī)則。

對(duì)于今年重啟《航運(yùn)法》的制定，胡正良表示，我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)的飛速發(fā)展使得盡快制定《航運(yùn)法》的緊迫性和必要性越來(lái)越明顯；從2004年到2010年的6年時(shí)間，既往的一些航運(yùn)政策已經(jīng)可以固定下來(lái)了，今后一個(gè)階段要實(shí)施的航運(yùn)政策可以相對(duì)預(yù)見和固定，這樣就為《航運(yùn)法》的起草奠定了政策基礎(chǔ)；當(dāng)前存在一個(gè)非常好的契機(jī)，國(guó)家大力發(fā)展內(nèi)河水運(yùn)，這就需要政策和法律的完善。

此次《航運(yùn)法》起草將從第12稿開始，計(jì)劃在2012年底完成交通運(yùn)輸部層面的起草工作。

 

科學(xué)確立立法宗旨

制定一部法律，首先應(yīng)科學(xué)地確立該法的立法宗旨，又稱立法目的。它是立法所追求的價(jià)值，制定一部法律所希望達(dá)到的目標(biāo)。《航運(yùn)法》的立法宗旨是該法的靈魂和核心，該法的所有規(guī)定都需圍繞這一立法目標(biāo)設(shè)定。

有專家呼吁，《航運(yùn)法》的制定可以參考美國(guó)或者歐盟的立法模式。對(duì)此，胡正良表示，美國(guó)航運(yùn)法的一個(gè)基本原則就是航運(yùn)自由主義，但美國(guó)《1988年遠(yuǎn)洋航運(yùn)改革法》的立法宗旨說(shuō)得很清楚，不但要建立政府干預(yù)程度最低、管制成本最低的管理制度，而且要鼓勵(lì)發(fā)展一支高效的、能夠滿足國(guó)家安全需要的美國(guó)籍班輪船隊(duì)，促進(jìn)美國(guó)出口的增長(zhǎng)和發(fā)展等。因此，盡管美國(guó)是傳統(tǒng)的貨主利益國(guó)家，但實(shí)際上美國(guó)的航運(yùn)法從總體上是保護(hù)航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。歐盟成員國(guó)作為傳統(tǒng)的航運(yùn)強(qiáng)國(guó)，其立法的價(jià)值趨向則是航運(yùn)自由限制主義，促進(jìn)航運(yùn)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。

中國(guó)是航運(yùn)大國(guó)，也是貿(mào)易大國(guó)。胡正良表示，從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，《航運(yùn)法》的立法宗旨是要建立和維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的航運(yùn)市場(chǎng)秩序，鼓勵(lì)建立一支滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、社會(huì)發(fā)展和安全需要的中國(guó)籍商船隊(duì)，建立和維持公正、高效、低成本的航運(yùn)管理體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。這是《航運(yùn)法》第11稿明確的立法宗旨。《航運(yùn)法》應(yīng)當(dāng)為我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)的有序、高效和可持續(xù)發(fā)展提供法律保障，為建設(shè)我國(guó)航運(yùn)強(qiáng)國(guó)和貿(mào)易強(qiáng)國(guó)服務(wù)。

 

五大模塊內(nèi)容必不可少

    《航運(yùn)法》被交通運(yùn)輸部列為我國(guó)航運(yùn)領(lǐng)域的四大龍頭法之一，其他三部法律《海上交通安全法》、《海商法》以及《港口法》已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)。在之前14年的11稿中，已經(jīng)確定了《航運(yùn)法》的一些基本框架。胡正良表示，在此次寧波會(huì)議上，工作組就《航運(yùn)法》立法的重新啟動(dòng)以原來(lái)的工作為基礎(chǔ)達(dá)成了共識(shí)。

胡正良表示，政府航運(yùn)管理體制、航運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則、市場(chǎng)宏觀調(diào)控制度、違法行為調(diào)查與處罰規(guī)則五大模塊內(nèi)容，是《航運(yùn)法》的基本內(nèi)容。

政府航運(yùn)管理體制主要是明確航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和不同管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍。之前的草案設(shè)置了兩級(jí)管理體制，一是國(guó)務(wù)院交通主管部門對(duì)全國(guó)航運(yùn)實(shí)行統(tǒng)一管理，二是省級(jí)地方人民政府及其交通主管部門負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)航運(yùn)的管理。

航運(yùn)市場(chǎng)的準(zhǔn)入制度可分為一般準(zhǔn)入和特殊準(zhǔn)入。一般準(zhǔn)入就是企業(yè)依法進(jìn)行工商登記，特殊準(zhǔn)入是行業(yè)主管部門對(duì)具體行業(yè)經(jīng)營(yíng)資格的授予。《航運(yùn)法》需要科學(xué)地確定對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)中哪些子市場(chǎng)規(guī)定特殊準(zhǔn)入，以及準(zhǔn)入的條件、程序和行政許可機(jī)構(gòu)。

航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則的核心是航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則要規(guī)定對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)壟斷行為、限制競(jìng)爭(zhēng)行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為如何進(jìn)行規(guī)制，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是規(guī)定航運(yùn)市場(chǎng)行為享受《反壟斷法》豁免的類型、條件、程序和伴隨義務(wù)。

市場(chǎng)宏觀調(diào)控制度主要是規(guī)定國(guó)家和政府對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控的基本政策、手段和方法。

違法行為調(diào)查與處罰規(guī)則就是確定對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中違法行為實(shí)施調(diào)查的條件、機(jī)構(gòu)和程序，以及對(duì)違法者實(shí)施處罰的種類等內(nèi)容。

《航運(yùn)法》內(nèi)容框架有廣義和狹義的區(qū)分，狹義主要有以上五個(gè)模塊的內(nèi)容，這是不可缺少的。至于廣義上，要在上述五個(gè)模塊內(nèi)容的基礎(chǔ)上增加哪些內(nèi)容，涉及到《航運(yùn)法》的調(diào)整范圍問題，尚需進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的調(diào)查研究，協(xié)調(diào)《航運(yùn)法》與其他法律之間的關(guān)系才能確定。

 

要解決與《反壟斷法》關(guān)系問題

胡正良表示，《航運(yùn)法》其中一個(gè)模塊是航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，主要是確定航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則怎么定，最重要就是要解決與《反壟斷法》的關(guān)系問題，是完全適用《反壟斷法》，還是完全不使用《反壟斷法》，還是部分適用《反壟斷法》、同時(shí)有航運(yùn)市場(chǎng)自有的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則？

從國(guó)外的情況來(lái)看，主要有兩種模式，一種是美國(guó)模式，另一種是歐盟模式。美國(guó)模式基本上是沿用一般的反壟斷法規(guī)則，歐盟模式則是獨(dú)創(chuàng)一套專門適用于航運(yùn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。《歐盟條約》第81條和第82條就是歐盟的基本競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。歐盟對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的反壟斷豁免，主要是通過(guò)歐盟制定的專門條例賦予一攬子豁免權(quán)和個(gè)案豁免權(quán)。

至于我國(guó)《航運(yùn)法》中采取哪種模式，這是比較關(guān)鍵的一個(gè)問題，之前第11稿比較接近于歐盟模式。胡正良說(shuō)，《航運(yùn)法》中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則主要需解決兩個(gè)問題：《航運(yùn)法》與《反壟斷法》的關(guān)系問題，這需要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，同時(shí)借鑒國(guó)外的立法模式和經(jīng)驗(yàn)；現(xiàn)在的航運(yùn)市場(chǎng)和今后一個(gè)階段需要什么樣的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，還需要作大量的調(diào)查研究。

 

助力上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)

在上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的過(guò)程中，要加快促進(jìn)航運(yùn)融資、船舶保險(xiǎn)、航運(yùn)經(jīng)紀(jì)、船舶交易平臺(tái)等高端航運(yùn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，這些舉措有的在我國(guó)沒有先例可循。對(duì)此，胡正良表示，《航運(yùn)法》的制定要研究這些內(nèi)容，做出必要的規(guī)定。

胡正良說(shuō)，《航運(yùn)法》作為國(guó)家層面的法律，不會(huì)涉及到上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的具體操作層面。但在上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)過(guò)程中要對(duì)新現(xiàn)象、新措施進(jìn)行思考和規(guī)范，一些比較成熟的規(guī)定需要在法律上加以固定，使其合法化；另一方面，如果一些舉措尚不具備全國(guó)普遍推廣的條件，則可以考慮在《航運(yùn)法》中設(shè)定授權(quán)性條款，由交通運(yùn)輸部來(lái)制定相關(guān)實(shí)施性規(guī)定。

上海目前港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，在集裝箱吞吐量以及貨物吞吐量方面排名世界前列，但胡正良表示，總體上講上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)還處于“藍(lán)領(lǐng)階段”，要使上海成為全球航運(yùn)資源配置中心，逐步到達(dá)“白領(lǐng)階段”、“高級(jí)白領(lǐng)階段”，還需要各方努力，而法律法規(guī)的完善則是其中一個(gè)重要因素。