膠著3年后，生態(tài)補償政策制定終于提速。
“2010年，環(huán)保部計劃考慮啟動淮河、新安江、遼河等流域開展跨省界斷面水質(zhì)目標生態(tài)補償機制的試點，推動云南省和安徽省建立滇池和巢湖流域的生態(tài)補償和污染賠償機制。”一位環(huán)保部有關(guān)人士透露。
4月26日，國家發(fā)改委消息顯示，由其牽頭啟動了《生態(tài)補償條例》的起草工作，將對生態(tài)補償?shù)母拍睢�對象、方式、標準、實施、監(jiān)督等以法律形式確立下來。
這離上一次生態(tài)補償國家政策安排已過3年，即2007年時為環(huán)保總局的環(huán)保部出臺了《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》。
由于所涉利益關(guān)系復雜，條例起草專家咨詢委員會副主任、中國工程院院士李文華建議，目前應盡快搭建起生態(tài)補償?shù)恼�體框架，依據(jù)框架對現(xiàn)有的試點經(jīng)驗進行深入調(diào)研，然后出臺“生態(tài)補償指導意見”，再根據(jù)指導意見的實施情況修改，最后出臺條例。
本報記者了解到，5月，起草小組將舉行第二次全體會議，屆時將確定調(diào)研的整體框架、工作計劃和人員構(gòu)成。
“目前只是起步，距離條例出臺，還有漫長的路要走。”李文華表示。
爭議生態(tài)補償范圍
“在生態(tài)補償方面，我國面臨的一個問題是概念混亂。”李文華表示。
他在研究中發(fā)現(xiàn)，本屬于生態(tài)補償范圍的，沒有應用這一術(shù)語，比如說林業(yè)局進行的退耕還林等森林補償，有些雖被稱為生態(tài)補償，但其做法跟真正意義上的生態(tài)補償比還有些差距。
根據(jù)李文華2007年牽頭完成的中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會“中國生態(tài)補償機制與政策研究”報告，生態(tài)補償按地區(qū)范圍可分為國際補償與國內(nèi)補償，按補償類型又分為流域補償、生態(tài)系統(tǒng)補償、資源開發(fā)補償、區(qū)域補償。
但4月26日的啟動會上，對生態(tài)補償究竟包含哪些領(lǐng)域，官員與學者、學者與學者之間都產(chǎn)生了分歧。
“發(fā)改委制定的初步調(diào)研計劃中，遺漏了"濕地"這個生態(tài)系統(tǒng)。”李文華回憶，“還有人對"農(nóng)田"生態(tài)系統(tǒng)能不能納入生態(tài)補償，有不同的意見。”
李文華解釋，根據(jù)生態(tài)要求轉(zhuǎn)變農(nóng)田的耕作方式，也需要投入，自然也算是生態(tài)補償。
而反對者理由也很充分，一是農(nóng)田的開墾實際上是破壞生態(tài)，二是從政策制定的角度講，將農(nóng)田納入生態(tài)補償也太過寬泛。
專家們認為，發(fā)改委的調(diào)研準備工作做得不夠，沒有吃透已有的經(jīng)驗，也沒有形成合理的整體框架。已有的經(jīng)驗是指全國各地開展的生態(tài)補償試點，整體框架則包括了生態(tài)補償?shù)幕�本概念和補償類型。
因此，“盡快出臺整體框架，弄清楚哪些領(lǐng)域能算作生態(tài)補償機制，哪些不能納入”成為當務之急。
據(jù)悉，為了取得更好的調(diào)研效果，《條例》起草工作小組推遲了原定5月啟動的調(diào)研工作，轉(zhuǎn)而搜集整理已有試點的類型和經(jīng)驗，在基礎(chǔ)上建立整體框架，再根據(jù)框架進行調(diào)研分組。
制定全面而系統(tǒng)的整體框架，只是起草工作的第一步，李文華坦言，接下來的分組研究需要時間與耐性。由于每個類型、每種生態(tài)、每個地區(qū)都需要不同的補償標準，適用不同的補償辦法，“法律出臺是非常漫長的過程”。
因此，李文華建議，在條例出臺前先頒布“生態(tài)補償指導意見”，將原則性與靈活性結(jié)合起來，給地方政府留下補充的空間，再根據(jù)意見實施結(jié)果進行修改。
11部委參與協(xié)調(diào)各方利益

生態(tài)補償涉及利益調(diào)整復雜，顯然需要高規(guī)格的組織形式來推動，從條例起草小組的陣容豪華可見一斑。
據(jù)本報記者了解，起草領(lǐng)導小組組長為由發(fā)改委副主任杜鷹親任，發(fā)改委西部司司長秦玉才任工作小組組長，北京林業(yè)大學原校長、中國工程院原副院長、中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會首席顧問沈國舫院士任專家咨詢委員會主任。
此外，起草領(lǐng)導小組涵蓋了國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部、稅務總局、林業(yè)局、統(tǒng)計局、海洋局等部門，整合之勢明顯。
我國的生態(tài)補償實踐起步于20世紀90年代初期，一部分是非常活躍的地方自主性探索實踐，一部分由中央相關(guān)部委推動，以國家政策形式實施。
地方試點如2003年，福建在全國率先啟動了流域上下游生態(tài)補償工作，到2009年閩江、九龍江、敖江等三個流域都實施了生態(tài)補償。2006年，浙江省開始在錢塘江源頭地區(qū)進行生態(tài)補償，2008年在全省八大水系源頭實施生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付政策，到2010年轉(zhuǎn)移資金達到26億。 在各省省內(nèi)補償開展順利的同時，也出現(xiàn)了跨省份補償遲未落實的情況，比如說江西東江源補償。
如東江每年向廣東境內(nèi)輸入29.21億立方米水量，是“珠三角”及香港地區(qū)重要的飲水源。2005年1月，江西與相關(guān)利益方簽署了流域生態(tài)利益共享的協(xié)議，補償東江源地區(qū)為保護水源所做的犧牲。
但記者在去年江西省發(fā)改委的一份材料中發(fā)現(xiàn)，“此項協(xié)議尚未有效落實，需要國家加大協(xié)調(diào)力度，促成此事”。
另一方面，環(huán)保部、水利部、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等涉及生態(tài)保護的部委，也都在各自管轄范圍內(nèi)推動試點。其中，流域補償則是環(huán)保部重點試點的領(lǐng)域。
2007年，時為環(huán)保總局的環(huán)保部出臺了《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》，首批開展生態(tài)環(huán)境補償?shù)牧鶄�試點流域。2008年，發(fā)布《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》，提出逐步建立和完善生態(tài)環(huán)境補償機制。
“現(xiàn)在推動主體功能區(qū)劃很大的障礙在于，不能得到有效的財稅政策支持”，《條例》起草專家咨詢委員會委員、環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南對記者坦言，“一片區(qū)域被劃成限制、禁止開發(fā)區(qū)后，并沒有成文的文件去推動該地得到補償。”
“通常情況下，都是保護者嚷得兇，受益者不吱聲，所以需要一部法律來推動。”一位長期從事生態(tài)補償研究的學者直言不諱，國家和地方層面的兩種嘗試都遭遇了無法解決的尷尬，亟待更高層次的協(xié)調(diào)。
西部將是最大獲益者？
此次《條例》的起草由發(fā)改委西部司牽頭，因此再度引發(fā)了“東部補償西部”的討論。
在李文華看來，東部應該向西部補償。
他提出建議，對在國家生態(tài)安全方面具有特殊重要的地位，且歷史上受到過人為嚴重干擾和破壞且經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，應作為區(qū)域性補償?shù)膬?nèi)容，我國西部地區(qū)就是一個典型的案例。
長期以來，中央政府通過一系列工程計劃和財政轉(zhuǎn)移支付對西部地區(qū)的生態(tài)保護和發(fā)展保護進行補貼，如退耕還林、天然林保護、水源工程、森林草原防火工程等等，這些項目都具有生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵。
一位研究學者對記者分析，這些資金以項目的方式出現(xiàn)，會讓西部產(chǎn)生三個顧慮：第一，資金以什么名義使用，第二，這些資金夠不夠用，第三資金來源穩(wěn)定不穩(wěn)定，這些都直接影響生態(tài)保護的效果。
“應使臨時性質(zhì)的項目制度化，使之成為長期的運行機制。”李文華稱。
西部是中東部地區(qū)重要的生態(tài)環(huán)境屏障和水源涵養(yǎng)地，通過立法將面向西部的生態(tài)補償機制以法律形式確立下來，有利于西部發(fā)展。
而補償?shù)姆绞剑�王金南認為，諸如長江等大江大河，流經(jīng)省份很多，如果讓下游直接向上游補償，涉及的利益主體較多，關(guān)系太過復雜。再加上，水的作用有好有壞，利益也是相對的。
所以，王金南建議，東部向西部的補償，還是以國家中央財政轉(zhuǎn)移支付為主。