破解集采難題需新思路
　　
2009年4月，國務院辦公廳印發《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發[2009]35號），要求“堅持應采盡采，進一步強化和實現依法采購”，“研究完善政府集中采購目錄和產品分類”，“擴大政府采購管理實施范圍”，“在集中采購業務代理活動中要適當引入競爭機制，打破現有集中采購機構完全按行政隸屬關系接受委托業務的格局”。其政策導向十分明晰：強化集中采購，擴大采購規模；引入市場機制，促進良性競爭。
　　
國務院法制辦正在公開征求意見的《政府采購法實施條例（送審稿）》中，也涉及擴大政府采購范圍、提高采購集中度、培育競爭環境等問題。
　　
落實國辦發[2009]35號文件，完善《條例（送審稿）》，首先要對實踐中的困惑進行研究和解答：為什么“應采”難以“盡采”？怎樣完善集中采購目錄？如何解釋政府采購價高于市場平均價現象？部門集中采購是否更加便捷？擴大采購規模有無他途可尋？對此，采購人、集采機構、監管部門莫衷一是，各種回答似乎都難以令各方信服。
　　
要清除前進中的這些路障，推動政府集中采購持續健康發展，必須溯及政府采購制度的本源，在認真總結國內外實踐經驗的基礎上，拓展新的思維空間。
　　
集中是政府采購制度的本義，也是規范采購行為、提高采購效益的基本法則。近些年，規避政府采購的現象屢禁不止，“分散化的小集中”的逆流涌動，偏離了政府集中采購的軌道。
　　
當前政府采購立法，一方面應規范政府采購行為，努力實現應采盡采；一方面應強化政府集中采購，防止增設部門集中采購機構而導致采購的分散。從客觀上說，法律并不是調和利益矛盾的惟一手段，僅僅依靠法律強制不足以全面實現應采盡采的目標，也很難破解阻礙政府采購改革與發展的難題。作為政府集中采購機構，必須充分考慮采購人便捷操作、供應商公平競爭等合理訴求，從提高服務的質量、效率和水平入手，化解各方的利益沖突，使參與政府集中采購成為各部門自覺的守法行為。
　　
從世界范圍看，許多國家只規定采購門檻價格，并不存在集中采購目錄，而是在法律規范引導下，采用柔性的經濟手段，推動政府采購高度集中，美國便是其中的典型例證。
　　
美聯邦政采：強調充分競爭
　　
美國聯邦政府采購按照采購對象分為軍事采購和民用采購，國防部負責軍事采購，是全美最大的集中采購機構，聯邦總務署是最大的民用采購機構。軍事采購與民用采購在運營方式和手段上大體相同，本文僅介紹民用采購情況。
　　
機構設置健全
　　
1949年，美國國會通過《聯邦財產與管理服務法》，賦予聯邦總務署為聯邦機構采購貨物和服務的職責，確立了聯邦政府集中采購的管理體制。在聯邦政府采購的政策制定、組織實施、具體執行、監督管理、爭議處置等方面，各職能部門分工明確：
　　
總統辦公廳管理與預算辦公室負責編制聯邦政府預算并送國會審議；管理與預算辦公室下設的聯邦采購政策委員會負責制定政府采購的方針、政策；美國政府問責總署（隸屬于國會的獨立機構）和聯邦采購政策委員會負責政府采購的監管；聯邦采購法規委員會（由聯邦采購政策委員會、國防部、總務署、國家航空航天局組成）負責政府采購法規的制定；總務署作為聯邦政府采購執行機構，負責組織各聯邦機構實施采購；各聯邦機構依據聯邦采購法規負責完成采購計劃及預算的具體執行，并在法規授權范圍內結合本機構的特點制定政府采購實施細則和補充規定；合同申訴審議委員會作為采購機關內設的行政仲裁機構，負責調解和裁定聯邦機構與供應商關于合同執行的爭議；檢察總署負責對政府采購相關立法及違規申訴進行行政監察；聯邦索賠法院負責審理和裁定政府采購訴訟案件，聯邦巡回上訴法院負責審理對合同申訴審議委員會仲裁或聯邦賠償法律判決不服的上訴案。
　　
法律法規完善
　　
聯邦政府采購的法律法規主要有《聯邦財產與管理服務法》、《中小企業法》、《購買美國產品法》、《公共工程法》、《聯邦采購政策委員會法》、《聯邦采購改革法》、《聯邦采購條例》等；相關法律法規有《經濟復蘇與再投資法》、《清新空氣法》、《聯邦水污染防治法》、《誠實談判法》、《合同競爭法》、《合同糾紛法》、《貪污受賄、瀆職及利益沖突法》、《反回扣法》等；具體規章制度主要有《聯邦總務署采購指南》以及各聯邦機構的政府采購操作規程和補充政策。
　　
強調充分競爭
　　
聯邦政府采購的主要目標是提高采購集中度、擴大采購規模、減少財政經費支出、改進政府運行績效，同時兼顧促進中小企業發展、保障社會公平、推動節能環保、防止腐敗和浪費等政策目標。美國聯邦政府采購法律規定，政府采購只要有可能就應當采取競爭方式進行，目的是降低采購成本，維護公平公正。
　　
近年來，充分競爭原則逐步取代了公開競爭原則，強調合理地通知潛在的供應商有關采購事項，不得有排斥、阻止潛在供應商的行為，保證供應商有獲得采購合同的平等機會。
　　
法律規定，政府采購既要注重通過充分競爭而降低采購價格，又要全面考慮產品的質量和性能、供應商的一貫表現、產品的比較壽命、擔保條款、產品的節能環保性能、送貨條件、維護保養服務等因素，應當追求貨物和服務的“最佳價值”而非唯低價是從。
快捷簡約的美聯邦集采運營模式
　　
“聯采計劃”奠定運營模式
　　
《美國法典》和《聯邦采購條例》規定，聯邦總務署負責為各聯邦機構（國防部和能源部除外）采購超過小額采購門檻價的貨物和服務，或由總務署授權其他機構自行采購。為實現政府采購的規模效益，總務署制定了“總務署聯合采購計劃”（以下簡稱“聯采計劃”），并在《聯邦采購條例》中明確了其法律地位和操作程序。
　　
“聯采計劃”的主要內容是：總務署作為各聯邦機構采購人代表，全面整合各聯邦機構（包括國會、內閣組成部門及分支機構、聯邦審判機關、聯邦政府全資或參股公司、總務署指定的其他機構）所需貨物和服務的采購需求，并與供應商簽訂共同供應協議，對一定時期內預期發生的采購項目進行最大限度的打包采購。
　　
“聯采計劃”的基本步驟
　　
“聯采計劃”實施的基本步驟是：第一，各聯邦機構將一定時期內所需貨物和服務的采購需求報總務署，成為“聯采計劃”的協作機構。第二，總務署分類匯總各聯邦機構的采購需求并在報刊和網上公布，公開征集有意向的伙伴供應商。第三，供應商向總務署提出加入“聯采計劃”的申請，針對聯邦政府的采購需求及采購項目對應的統一代碼，遞交所能提供的貨物和服務的市場價格清單，以及特惠聯邦政府的報價和相關條款，同時說明其合理性。第四，總務署所屬聯邦采購中心的專家負責對供應商報送的材料進行評審，并與市場上同類產品對比，如果認為質量可靠、價格優惠、公平合理，而且該供應商既往業績和誠信良好，即與之簽訂共同供應協議，吸納其為伙伴供應商。協議有效期一般為1至3年，到期可以續簽。第五，聯邦機構在共同供應協議范圍內采購貨物和服務，采購價格清單可以在總務署采購網站查閱，也可以隨時要求供應商提供副本，或者通過電子郵件、電話向總務署索取。
　　
法律規定，“聯采計劃”的協作聯邦機構超過小額采購門檻價的貨物和服務必須納入共同供應協議，并且不得通過其他渠道采購；小額采購門檻價以下的項目由各聯邦機構自行采購，或自愿納入共同供應協議。“聯采計劃”和總務署的其他采購資源平時僅面向聯邦機構開放，州和地方政府在應急采購時可以利用“聯采計劃”平臺。
　　
采購的實施分為幾種情況：當采購總額低于小額采購門檻價時，聯邦機構可以在共同供應協議中任選一家供應商；當采購總額高于小額采購門檻價但低于協議約定的最大采購量時，聯邦機構必須對三家以上的供應商及其產品情況進行綜合比較后做出選擇；當采購總額超過協議約定的最大采購量時，聯邦機構除了貨比三家之外，還要查閱和比對更多供應商的報價清單，要求擬訂立采購合同的供應商在協議價基礎上給予額外折扣。
　　
美聯邦集采的特點和優勢
　　
可見，聯邦政府集中采購的基本模式是在整合采購需求的基礎上建立共同供應協議。這種以法律規制為基礎支撐、以市場運作為主要手段的采購模式推動了聯邦政府采購高度集中，總務署的采購不僅囊括了法定采購項目，而且招攬了許多小額采購門檻價以下的項目和國防部的民用項目，實現年采購額逾660億美元，采購規模甚至超過了應采總額。其主要特點和優勢如下：
　　
規模效益顯著。首先，共同供應協議把各聯邦機構的采購需求全部集中，實現了采購的廣域覆蓋和橫向規模的最大化；其次，共同供應協議把一段時期內擬采購項目聚合起來，形成預期采購需求的前置，實現了采購的時空延伸和縱向規模的最大化。縱橫兩個向度集合的批量需求吸引了大量供應商，迫使他們積極參與并壓低報價，因為不入圍“聯采計劃”意味著將長期游離于龐大的政府項目之外。此舉大大降低了采購價格，節約了分次招標的管理成本，并且有利于采購預算的編制與執行。
　　
采購品目齊全。共同供應協議下的貨物和服務各11大類，貨物包括建筑物、家具設備、接待設施、信息化產品、科研儀器、安全設備、辦公設備及文具、娛樂器材、服務及配件、機器五金，水陸交通工具；服務包括公務卡服務、設備維護、金融服務、車輛服務、辦公家具設備服務、人力資源與市場營銷等專門服務、資產處置、安全服務、技術服務、運輸服務、差旅管理。各大類下有若干級次細分，共約1100萬種貨物和服務，幾乎涵蓋了聯邦機構的所有需求。
　　
非完全強制性。聯邦機構可以不加入共同供應協議，而申請自行采購。總務署在依法履行政府集中采購權的同時，也實行了相對寬松的授權政策，通過對安全、保密等因素的比較，授權一些聯邦機構自行采購特殊貨物和服務，或建立并實施本系統內的聯合采購計劃。但是，由于共同供應協議集成的采購量巨大，加上同一項目有若干供應商競爭，因而協議價格大幅低于市場價，比小規模打包采購也要優惠，絕大多數聯邦機構十分樂意通過“聯采計劃”采購。自行采購不僅價格較高、耗時更多，而且舍低就高還可能引發公眾質詢。
　　
法律關系清晰。總務署開發了“電子購買”管理信息系統，并建立了一個名為“總務署優勢”的采購網站，共同供應協議內的項目均列示其上。采購人可直接在該網站點擊選購貨物或服務，系統自動生成與供應商的制式采購合同。共同供應協議是一種共同意向性契約，屬于框架性協議而非實質性采購合同，雖然也具有一定的約束力，但并不影響供采雙方的經濟法律關系。采購中出現爭議，由采購人和供應商協商解決，或履行訴訟程序。
　　
操作方便快捷。在總務署采購網站，只需幾分鐘就能找到稱心如意的產品，節省了采購時間和詢價成本。例如采購復印紙，可以在貨物大類中點擊“辦公設備及文具”，顯示有17小類產品；然后點擊“紙品”，顯示有5種類別；再點擊“打印紙和書寫紙”，顯示有23種產品；最后點擊“打印或復印紙”，可獲得1萬多種產品的清單及圖片、價格、送貨期限等信息，同一種產品有若干家供應商供選擇。采購人可以直接輸入統一商品代碼查找目標產品，也可將規格、價格、品牌、材質等條件任意組合，迅速搜索符合特定要求的產品。
　　
價格富有彈性。共同供應協議中確定了采購項目的價格及相關要件，雖然共同供應協議價優于市場價，但并不一定要成為成交價，采購人有權協商額外的折扣。采購人在網上采購時，可以針對協議價輸入期望的價格，等待供應商回應。由于同一種貨物或服務存在若干備選供應商的激烈競爭，因此如果采購人申請的折扣合理，通常會得到積極響應。總務署還鼓勵多個聯邦機構聯合采購，以爭取比單獨議價更多的優惠。
　　
服務質量上乘。由于整合了幾乎所有聯邦機構的采購需求，總務署成為全美最大的民品采購機構。聯邦采購中心設有10個職能部門，共有采購官員、法律顧問和各行業專家4500余人，可以提供十分專業的采購服務。供應商為了入圍“聯采計劃”，通常在價格協商、送貨時限、售后服務方面作出良好承諾，簽約后也不遺余力地改進服務，以獲得較多訂單并鞏固與政府的合作關系。
　　
程序簡約合法。共同供應協議中產品的價格經過了充分競爭和專家評審，被認定為是合理合法和經濟節約的，采購實施時不需要重復履行政府采購程序。聯邦機構加盟“聯采計劃”，意味著認可總務署招標談判的結果，因此一旦確認共同供應協議報價，即形成與供應商的合同關系。當然，聯邦機構也可以依據法律規定發出降價反要約，由供應商確認。　美聯邦集采四大運營策略
　　
為了讓聯邦機構獲得更多實惠，充分實現政府集中采購經濟節約的政策目標，總務署在共同供應協議之下推行了一系列配套策略。
　　
實行一攬子采購
　　
這是聯邦機構挖掘價格潛力的主要手段。聯邦機構與“聯采計劃”伙伴供應商簽訂一攬子采購合同，將共同供應協議項目中預期重復性采購集合在一個采購協議中，確定采購品目、購買頻次、預計總量、價格折扣、訂購程序、送貨的時間和地點等，然后逐個實施采購。其特點：一是價格優惠。它將零星采購集約為大宗采購，不論單筆采購量多少，采購人都可以獲得協議價基礎上打包的折扣。供應商給予更多價格優惠既是履約需要，也是為了贏得潛在的后續訂單。《聯邦采購條例》鼓勵采購人與多個供應商共建一攬子采購合同，以激化競爭。如果市場上出現更低價格的同類產品，采購人有權要求供應商降價。二是程序簡化。供應商是總務署的合作伙伴，因此“聯采計劃”既有交易條款在一攬子采購合同中不再重商。同時，一攬子采購合同通過法定方式確定了采購價格和執行方式，實現了一次協議、分步執行，提高了采購效率。三是操作成本低。它將多次需求集中到一次協議中，可以降低查詢貨源、詢價議價、招標投標、協商談判、文件起草等成本，減少重復性的訂購、支付和結算，而且節約運行時間和合同管理成本。四是經濟效能高。聯邦機構有大宗訂購需求時，可以合理安排預算支出和采購進度計劃，使一定的購買力發揮最大效用。聯邦機構簽訂一攬子采購合同后，各地分支機構都適用，既減輕了分支機構的負擔，又提高了政府采購集中度。
　　
倡導供應商聯合
　　
總務署提倡多個伙伴供應商聯合承攬復雜的采購項目，但并不介入采購人與供應商之間的關系，也不承擔相應的法律責任。供應商聯合促成了采購人、供應商、社會的共贏局面：為無法全面滿足采購需求的供應商提供了商機，促進了供應商之間優勢互補，提高了專業化服務水平；擴展了商機輻射面，為中小企業、殘障人士創辦的企業、不發達地區的企業創造了機會，維護了社會和諧公平；使采購人就同一項目獲得完整的解決方案，省去了拆分成多個子項的麻煩，提高了項目各部分的配套性和兼容性；供應商團隊與采購人簽訂合同，實行平等分包，比一家總包后層層轉包透明度高、管理成本低、責任風險小。
　　
鼓勵申請更多折扣
　　
總務署確認共同供應協議中的價格公平合理，但并不認為沒有下挫余地。采購人依據市場因素變化，往往可以說服供應商增加折扣或返還一些傭金。尤其是對服務而言，采購需求通過對所需服務的描述完成，如服務項目、工作地點、時間長度、質量標準等，報價是提供該項服務的單位時間價格（安裝、維護、修理等具體項目有固定價格），而實際上每種服務的具體要求有許多細微差別，因此采購人可以與供應商協商，力爭以最佳價格成交。申請更多折扣不是強制的，法律規定只有當采購累計超過預計總量時，采購人才有此義務。收到申請后，供應商可選擇降價、按屆時共同供應協議價執行，或者把供應量控制在原協議上限內。如果供應商執意不降價且采購人認為是合適的，采購可以繼續執行，因為這種價格獲得過總務署的認可。
　　
應用專項采購系統
　　
主要體現在服務的采購上，比如總務署開發的聯邦電子政府差旅管理系統、公用用車租賃服務系統等，都與服務采購結合在一起，供應商均被納入“聯采計劃”統一管理。以聯邦政府公務用車租賃服務為例，總務署建立了龐大的車隊，絕大多數聯邦機構都向其租賃公務用車。總務署研發了公務用車租賃服務系統，該系統除了與定點加油、定點維修的采購關聯外，還與加油站、修理廠等單位的系統連通，實時向總務署傳送租賃車輛的行駛里程、燃油消耗、交通事故、維修保養等信息。這種綜合性服務采購節約了財政資金，提高了政府運行效率，規范了公務保障活動，遏制了腐敗和浪費行為。總務署還與銀行合作，推出公務支付卡服務，聯邦雇員可以持卡在全國范圍內消費，其中包括各聯邦機構采購官的采購活動，從而簡化了支付和報銷程序，提高了結算效率，規范了公務支出和公務消費行為。