成都城市化模式探索:緊箍咒下的全力突圍
2010-2-19 23:32:00 來源:網絡 編輯:56885 關注度:摘要:... ...
“西部大開發,我認為一定要做大原有的經濟中心。”1月18日,北京大學新光華樓的一間會議室里,在數十名媒體記者的圍繞下,經濟學家厲以寧稍稍提高了聲調。
半個小時前,同一座樓里,一個名為“西部大開發中的城市化道路”的課題報告剛發布。這個由厲以寧擔任總指導的課題,著重研究了成都的城市化模式,認為后者已成為西部大開發的“引擎城市”。
報告發布的時機耐人尋味。此前,2009年底召開的中央經濟工作會議明確提出,要把城鎮化發展的重點放在加強中小城市和小城鎮發展上。
此后兩周公布的中央一號文件,同樣強調推進城鎮化。“要注重中小城市和小城鎮的發展,要把它作為城鎮化發展的重點。”2月1日國新辦的新聞發布會上,中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文這樣說。
上述課題的負責人蒲宇飛,同時也是國家發改委下屬的國家信息中心綜合部副主任,向《瞭望》新聞周刊表示了這樣的看法:大中小城市和小城鎮協調發展的國家政策并未改變,未來的發展取向更多的應是城市群模式。城市群包含了大中小城市和小城鎮,在此意義上成都的城市化和城鎮化是一個概念。
蒲宇飛亦結合西部發展的特點,解釋其課題的研究邏輯:國家區域發展戰略側重西部,西部的重點在農村,農村的出路在城市化,城市化的亮點就在成都。經過對西部城市的長期跟蹤研究,“成都的城市化模式是西部大開發城市化道路之中最大的亮點。”
寄望“引擎”拉動
也有持不同看法者。北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷在“一號文件”出臺后多次向本刊記者表示,當前推動城鎮化應特指小城鎮,“西部也不例外”。
對于西部的城鎮化道路,是以大城市,中小城市抑或小城鎮為主,素有爭論。
反對主建大城市者論點主要有二:其一,以西部的落后程度,還沒有達到建設城市群的階段;其二,西部的大型城市會汲取大量資源,卻不能給予周邊地區充足的輻射帶動。
接受《瞭望》新聞周刊采訪時,中國社科院城市發展與環境研究所副所長魏后凱回憶,自1999年西部大開發戰略提出以來,這樣的不同意見就一直存在,也確有一定道理。但以西部現有的環境、人口、財力等基礎,承載能力有限,難以簡單復制東部的小城鎮模式。
“西部由于整體經濟水平比較低,未來發展要充分發揮中心城市的集聚帶動作用,發揮城市群和都市圈的核心龍頭作用。這是我的一個核心觀點。”魏后凱說。
“從現實情況看,人口向特大城市接近,形成不可逆的趨勢。”國家發改委城市與小城鎮研究中心主任李鐵認為,根據改革開放三十年的歷史,大城市特別是特大城市的發展比較突出,珠三角、長三角地區也依托特大城市的輻射取得長足發展。在四川,基本上要依賴于成都市這種高度聚集的人口和要素,才能對周邊地區發生有效的輻射帶動作用。
西部大開發規劃之初,亦試圖選擇現有基礎較好、區位優勢明顯、人口較為密集、沿交通干線和城市樞紐的一些地區作為開發的重點區域。“西隴海蘭新線經濟帶、長江上游經濟帶、南寧貴陽昆明經濟區將搭建起西部經濟的骨架。”2001年7月26日的一篇新華社消息如此報道。
此后,所謂“兩帶一區”在“十一五”規劃中調整為成渝、關中—天水、環北部灣三個重點區域,但發揮中心城市群帶動輻射作用的思路未變。
“中央在多次有關政策中明確強調,大中小城市和小城鎮協調發展。這是中國城市化發展道路的一個既定政策,現在看沒有發生什么特別的改變。”李鐵說。
“問題是重點在哪?”魏后凱認為,西部地區當然也要發展小城鎮,但在‘十二五’期間,要建立起一批新的增長極增長點,重點是抓中心城市和城市群。
能否發揮中心城市的“引擎”拉動作用成為關鍵。1月10日,成都市雙流縣舉辦的2010中國城市發展合作論壇上,全國政協副主席、經濟學家厲無畏這樣表示:西部小城鎮不夠活躍很大程度上是因為西部大城市的輻射功能不夠強。
被寄予厚望的“西部引擎”功能,在蒲宇飛看來,成都至少走出了一條可供研究的道路。他的課題將成都城市空間分為“三圈層”,即中心城市、近郊區和中遠郊區,由近郊區縣分擔部分中心城區的城市功能,郊區縣市逐步發展為小城市或中等城市。
成都當地媒體報道,2010年1月31日零時起,眉山、資陽固定電話將與成都一起共享區號028,“這只是‘成都經濟區’區域合作發展的一部分”。成都與鄰近成都的直轄市重慶以及省內的眉山、資陽、樂山、雅安、瀘州、德陽、綿陽、阿壩、涼山等10個市、州開展區域合作,并簽訂區域合作框架協議,“‘成都經濟區’的雛形已經顯現”。
“引擎”之外,中國社科院西部發展研究中心副主任陳耀也表示了擔憂:“根據西部自然地貌條件,不宜像東部那樣建設特大城市,而應多發展據點式的中小城鎮。(目前)西部地區中心城市首位度過高,省會城市一城獨大。”
“要避免政策被曲解,成為大中城市圈地搞房地產開發的幌子。”彭真懷說。
“低碳”背景下的產業化
寄望“引擎”拉動,很大程度是因為西部城鎮整體面臨產業支撐不足的困境。
2000年~2007年,西部與東部地區間城鎮化率的差距由7.2個百分點擴大到18.0個百分點。城鎮化滯后的原因,研究者指出,產業始終是一個制約瓶頸。
在發展產業的驅動下,一些西部城市近年來試圖爭取重化工大項目,如千萬噸級煉油和百萬噸級乙烯、天然氣化工、煤化工等,快速膨脹城市經濟。陳耀分析,2003年以來我國以重化工帶動的新一輪經濟增長,對能礦資源的開采和加工形成了巨大需求,“西部地區是我國能礦資源的富集區,以為發展重化工業能夠為城市經濟提供資源支撐保障”。
但節能減排的壓力和西部脆弱的生態環境,也在羈絆著西部城市發展重工業的沖動。
“以重工業為導向,面臨巨大的資源環境壓力;以加工貿易為導向,產業具有一定脆弱性;完全以服務業為導向,如果尚未經歷充分的工業化過程,缺乏支撐。”蒲宇飛說,因此成都選擇的是一條復合發展工業的道路,中心城區重點發展總部經濟和高新技術產業,第二圈層重點發展現代制造業,第三圈層重點發展傳統產業和特色優勢產業。
依靠較密集的智力資源,成都沒有等待產業從東到西梯度轉移,而是直接引進一批世界500強企業,并匯聚了英特爾等若干跨國公司的產業基地。
對于成都的城市發展模式,國家發改委培訓中心主任、國務院原西部開發辦綜合組組長杜平認為有一個“互”值得注意,即工業化和城市化互動。“看成都這些年的發展能明顯發現,它通過空間結構的調整,通過對城市主業的界定,通過促進原有特色產業優勢的發揮,工業化大大加快速度,帶動了整個城市面貌的發展。”
成都市副秘書長、發改委主任付毅說:“2008年、2009年席卷全球的金融危機,也沒有對成都造成太大沖擊,反倒帶來了新的機會,很多跨國公司和國內一些公司,紛紛把生產基地移到距離市場更近但成本最低的成都。”
“現在的問題,不是要不要承接產業轉移,而是如何提高西部地區的承接能力。”魏后凱拿出一份統計圖表告訴《瞭望》新聞周刊記者,僅浙江企業在四川的投資金額已由2002年的23億元,增長到2008年的362億元。但是,“西部仍存在物流成本偏高,產業配套能力偏低,工業平均賦稅偏高等問題”。
尤其是產業轉移過程中可能伴隨的高能耗、高污染問題,一直困擾西部。魏后凱認為不宜全盤否定,而應加強引導和管理,促進東部產業有序轉移。
杜平認為,每一次重大的國際性經濟危機過后,都衍生出一個或若干個新產業。后金融危機時代,國際社會推崇低碳經濟,對西部地區而言,需要認真研究戰略產業的選擇,以及在資金、技術和人才缺乏這樣的背景下如何實現低碳經濟。
陳耀認為,低碳產業是西部面臨的重要機遇,也應該成為西部新的增長點。后十年西部大開發,要把低碳產業作為重點產業來培育,國家也要加大扶持的力度。結合西部的條件和特點,可以選擇新能源、新材料、電子信息、特色農產品及加工、現代服務業等。
補償農村發展
“成都城市發展模式還有一個‘互’值得關注,就是城市發展和鄉村發展的互補。”杜平認為,具體有兩方面體現:一是盤活農村集體用地,即把農村的最大的潛在優勢轉化為當前優勢;二是把城市人口的部分待遇向農村人口延伸,使后者在就業、社保等方面享受“公民待遇”。
憑借成渝統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區的政策優勢,成都首先探索了通過農村產權制度改革,促進土地要素市場化,進而帶動農村勞動力要素的自由流動,來破解城鄉二元體制。
同樣通過提高土地使用率,相應提高土地的收益,但還要再反補給農民,與農民共享——這對侵害農村、農民發展利益的城市化道路是一種糾偏。
同時,將城鎮公共就業、醫療、養老等服務向農村、農民延伸。比如,建立覆蓋城鎮和農村的人力資源信息網絡;對2004年以后新征地農民將一次性貨幣化安置改變為納入城鎮基本養老、醫療保險的強制性制度安排,對2004年以前的已征地農民,實現兩級財政安排10年內注入45億元補貼資金,追溯解決其社保問題;等等。
政策和財政收入無疑是成都的優勢。受訪專家也指出,成都統籌城鄉發展過程中有三點共性問題,值得西部乃至全國城鎮化進程所注意。
一是保護農民權益。城鎮化中最容易傷害農民利益。如果城鎮化帶來農民的生活水平不升反降,這樣的城鎮化是得不到農民支持的。
二是解決進城農民就業問題。有的地方征用了農民的承包地、宅基地,給了一筆補償金,但農民沒有城市工作技能,只能坐吃山空,不能在城里穩定居住下來。
三是醫療、教育、養老等所有公共服務產品的提供。
根據“一號文件”的精神,把符合條件的農業人口轉變為城市居民,是城鎮化的重要任務。而人口城鎮化的主旨,實際就是保障進城農民的權益,與農民共享城鎮化的利益。
受訪專家指出,就業、居民、保障、公共服務都需要財力支撐,西部多數地區囿于地方財力,在城鎮化過程中無法充分補償農村、農民的發展。因此,國家要給予更大的支持,地方也要作出更多探索。
“成都被國家劃為城鄉統籌的改革試驗區,從這個意義上講,成都城市化進程最大的意義,在于為全國的城鎮化提供自己的經驗。”厲以寧說。
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