交通運輸部道路運輸司 
　　二〇一〇年七月 
　　目 錄 
　　一、道路運輸應急體系發展現狀評價 
　　（一）取得的成績. 70（二）存在的主要問題. 73 
　　二、“十二五”期面臨的形勢與要求 
　　（一）形勢. 78（二）要求. 80 
　　三、總體思路、基本原則與建設目標 
　　（一）指導思想. 83（二）基本原則. 83（三）建設目標. 84 
　　四、重點任務 
　　（一）完善道路運輸應急預案體系. 84（二）建立健全應急組織體系. 85（三）建立道路運輸應急資金保障制度. 87（四）加強道路運輸應急隊伍建設. 89（五）推進應急平臺體系建設. 92（六）加強道路運輸應急物資保障建設. 94（七）開展應急培訓與演練. 94（八）強化應急運行機制建設. 94 
　　五、保障措施 
　　（一）制定應急保障體系建設規劃. 97（二）加強組織領導. 97（三）加快專業應急人才培養. 97（四）完善道路運輸應急法律法規. 98（五）加強宣傳教育工作. 98 
　　一、道路運輸應急體系發展現狀評價 
　　道路運輸應急體系是國家應急體系的重要組成部分，同時道路運輸覆蓋范圍廣、通達程度深、時效性強、機動靈活等特點決定了在處理自然災害、事故災難、社會公共事件、重點物資運輸等突發事件中發揮著基礎性和不可替代的重要作用。在03年的“非典”、04年媒電油運緊張、08年的雨雪冰凍災害、5.12汶川大地震和北京奧運會等重大應急事件中道路運輸均做出了重要貢獻。 
　　與鐵路、民航、水運等運輸方式不同，道路運輸尤其是道路貨運的市場化程度高，市場主體經營分散，車輛流動性大，應急運輸組織難度大。因此，如何適應市場化要求，建立完善道路運輸應急體系，形成道路運輸應急保障長效機制，是關系國家經濟社會發展全局和人民群眾生命財產安全的大事，是交通行業全面落實科學發展觀，堅持以人為本、執政為民、全面履行政府職能的重要內容。 
　　加強道路運輸應急體系建設，對于夯實國家應急體系基礎，完善國家應急體系具有十分重要意義。 
　　（一）取得的成績 
　　隨著道路運輸行業承擔應急運輸保障任務的不斷增多，尤其是2003年“非典”疫情發生后的幾年里，全國各級交通運輸主管部門充分認識到道路運輸應急保障體系建設的重要性，在應對各種突發事件的實踐中，結合當地實際情況，在道路運輸應急組織體系、運行機制以及應急保障能力建設等方面進行了許多有益的探索和嘗試，積累了許多寶貴經驗，為強化我國道路運輸應急管理奠定了實踐基礎，并圓滿完成了大量道路運輸應急保障任務。以抗震救災為例，在“5.12”汶川大地震道路運輸應急保障工作中，動員人力之廣，調集運力之多，涉及范圍之大，運輸任務之重，保障難度之高，持續時間之長均創造了道路運輸應急保障的歷史紀錄。據統計，從2008年5月12日至8月底，四川省交通廳抗震救災運輸保障指揮部累計接到派車指令5000多單，調集客車2223輛、開行3233車次、運送救災人員和轉運受災群眾10萬余人，調集貨車6391輛，開行13975次、運送救災物資約10.2萬噸，單日最大用車輛達到1029輛，道路運輸為抗震救災取得最后勝利做出了重大貢獻。 
　　1.應急預案體系逐步建立 
　　自2005年原交通部制定和發布《公路交通突發公共事件應急預案》開始，各地交通部門根據應急預案的要求，相繼制定了地方公路交通應急預案。并在此基礎上，各地根據道路運輸的應急保障特殊性和不同種類突發事件編制了應急運輸預案，涉及重大疫情突發、夏收秋收、春運等重要時期的道路運輸應急保障，為提高道路運輸應急突發事件處置能力奠定了制度基礎。如浙江省制定了《浙江省自然災害突發事件道路運輸應急保障預案》、《浙江省突發公共衛生事件道路運輸應急處置預案》、《浙江省雨雪冰凍災害公路運輸旅客滯留應急處置方案》等。 
　　2.應急組織體系初步形成 
　　各地按照統一領導、分級負責、條塊結合、屬地為主的原則，全國交通系統基本按照國務院和交通運輸部的要求，在各級交通主管部門應急領導小組的領導下，各級道路運輸管理機構成立了道路運輸應急管理組織機構，初步構建了部、省、市、縣四級應急組織體系，負責應急指揮與協調、應急日常管理、現場指揮等工作。在抗震救災期間，四川省運管局在省交通廳的領導下，成立了抗震救災道路運輸保障指揮部，各受災市（州）、縣（市、區）在各級政府及交通主管部門的領導下，成立了地方道路運輸保障指揮部，從而形成了省、市、縣三級統一領導、分工協作的應急運輸組織體系，為有序開展道路運輸應急保障工作奠定了基礎。 
　　3.應急運行機制不斷強化 
　　各級道路運輸應急管理機構在實際工作中不斷強化應急運行機制建設，加強道路運輸與相關部門的協調聯動，積極推進資源整合和信息共享。加強涉及突發事件的危險源排查，著力推進突發事件預測預警、信息報告、應急響應、應急處置及調查評估等機制建設，依據應急保障的特點建立了24小時應急時期值班制度，工作例行報告制度，強化突發事件的信息報送和預警工作，確保重大突發事件及時準確上報和妥善處置。如山西省以運政信息網為平臺，以全省統一的96566特服熱線，建立了應急管理聯系工作機制。 
　　4.應急保障能力有所提高 
　　各省依托成建制的專業運輸企業，以地市、縣為單位初步組建了各級道路運輸應急保障隊伍。少數較為重視應急運輸的地區，結合交通戰備管理體系組建了應急運輸保障車隊，落實了應急運力，依托客運站、貨運站、物流園區等場站建立了應急運輸集結點。個別省份為了加強對保障車輛的動態監控和適時調度，結合GPS監控平臺，開發了車輛管理軟件，并為保障車隊安裝了GPS，有效提高了車隊的指揮調度和應急處置能力。同時為了檢驗預案的可操作性，提高綜合實戰能力和應急反應能力，開展了一定規模的應急演練，在處理應急突發事件中發揮了積極作用。如山西省道路運輸管理部門與交通戰備機構協調配合，將道路運輸應急保障車隊既納入民用應急保障體系，又納入國防交通戰備應急保障體系。自2005年開始，全省先后共組建了23支道路運輸應急保障車隊，車輛共計1092輛，同時建立了后勤救援網絡，共有救援拖車86輛，服務車輛310輛，有效提高了車隊的運輸保障能力。 
　　（二）存在的主要問題 
　　在歷次突發事件道路運輸應急保障實踐過程中，盡管各級交通運輸主管部門強化了道路運輸應急體系的建設工作，并取得了一定的成績，但是也暴露了一系列亟待解決的問題。從總體上看，我國道路運輸應急體系建設水平參差不齊，道路運輸應急保障能力仍然十分薄弱，尚未建立長效機制。因此，急需加快道路運輸應急體系建設步伐，進一步提高道路運輸應急保障能力。 
　　1.應急預案體系不健全，可操作性差 
　　雖然目前各地道路運輸管理部門均制定了道路運輸應急預案和專項預案，但總體上看，尚未實現對危機的分類管理，針對不同突發事件的專項預案較少，尚未形成完善的道路運輸應急預案體系。而且現有道路運輸應急預案總體上原則性要求多，可操作性不強，在具體執行過程中存在職責不清，銜接不暢，導致預案啟動后反應不及時，協調不順。 
　　2.應急補償機制不健全，資金撥付不及時 
　　目前各級政府都缺乏道路運輸應急補償機制，不但年度預算內沒有應急補償專項資金，而且尚未界定補償的范圍，缺少補償標準、方式和方法，更沒有臨時解決應急運輸經費的預案，導致大量應急運輸經費無法得到及時補償，大大挫傷了參與應急運輸企業和相關救援人員的積極性，制約了應急運輸保障長效機制的建立。如在汶川地震期間，四川省財政支付的抗震救災應急運輸經費，其補償范圍限定較窄，規定只用于省抗震救災指揮部調用的應急客貨運輸車輛的補償，且按車頭嚴格核算成本，各市（州）、各帶隊人員及各運輸企業的管理人員費用（包括食宿、通訊等）、維修工時費、集結地費用以及車輛購置附屬裝備等費用，均未納入補償范圍，并且由于相關部門對應急運輸工作性質不甚了解，以致財政撥款緩慢，到目前為止，仍有部分車輛尚未得到補償費用。同時，道路運輸應急征用補償無明確的國家標準，對各類車輛、執行任務或待命車的補償，只能在救災取得階段性勝利再全面核查車輛運行成本，臨時制定標準并經相關部門反復核查后實施補償。 
　　3.應急保障基礎薄弱，保障能力有待加強 
　　首先，道路運輸應急管理和專業技術人才匱乏，應急人員缺乏專業知識培訓和應急演練，制約了應急運輸保障能力的提高。其次，現有應急運力多為名義上的應急儲備，缺乏長效保障機制，應急管理部門對車輛的管理力度弱，致使應急情況下運力集結速度慢，再加上缺乏應急專業訓練，應急處置能力弱，戰斗力不強。而且儲備運力均為普通客貨運輸車輛，運力結構相對單一，運輸專業大型機具、特殊大型材料、疫苗等特殊物資的專用運輸車輛不足，難以適應多層次應急運輸的需求。再次，應急的后勤保障能力不足。缺少應急特殊設備和專用物資的儲備；應急維修未納入道路運輸應急體系，缺乏專業應急維修救援隊伍和救援設施；尚未對應急集結地進行科學規劃，現有道路運輸站場的應急處置功能有待完善，難以滿足大規模的車輛集結和人員生活需要。此外，應急通訊信息保障有待加強。如在汶川地震發生當天，災區所有移動通訊中斷，固定電話基本無人接聽，應急救援指令難以按正常渠道和速度傳達到各地，災區救援需求信息也難以獲悉，通訊信息保障準備不足，嚴重影響了抗震救災的效率和準確性。 
　　4.應急管理尚未常態化，管理體制不健全 
　　目前雖然各地均建立了道路運輸應急管理機構，但是統一指揮、協調有序、運轉高效的道路運輸應急管理體制尚不健全，受經費和人員編制限制，地方道路運輸管理部門尚未建立日常應急管理機構，也沒有專職的應急管理人員，均由業務部門的人員兼任，日常工作主要由某個部門代管，這不利于應急管理工作的有效開展和應急管理長效機制的建立。 
　　5.部門協調不暢，信息溝通不準確不及時 
　　道路應急運輸對道路和各方面運輸需求的信息依賴度高。但是，由于相關部門間的銜接協調不夠充分，信息的溝通不夠準確、及時，給運輸環節帶來了較多困難。首先各級道路運輸應急保障管理機構之間缺乏溝通和協調。省、市、縣三級運力儲備沒有明確劃分，省級認定的運力儲備同時也是市或縣的運力儲備，出現儲備運力重疊的狀況，導致應急情況下運力不足。其次，道路運輸與其他相關部門銜接不充分，部門間信息不暢，資源不能共享，組織指揮不統一等問題，在一定程度上制約了應急運輸工作的順利開展。如由于與公路及氣象部門之間信息溝通不協調，道路運輸應急保障部門無法及時全面掌握、發布道路通行狀況及天氣情況，讓應急運輸車輛和人員做好充分準備，選擇合理路線，采取有效防范措施。此外還存在應急運輸指揮機構與運輸需求部門信息不對稱，信息傳遞不及時、不準確的問題。 
　　6.應急科技投入不足，管理水平有待提高 
　　各級應急運輸管理機構沒有投入足夠的人力物力對應急運輸管理進行系統深入的研究，尚未建立道路運輸應急管理技術的研究體系和儲備機制。應急管理的科技投入較少，現代化的科學技術未充分運用于應急管理，缺乏網絡化的信息管理支撐，應急信息的共享、交互、查詢、發布以及應急指揮手段還比較單一和落后，應急保障的科技水平較低。各地、各級道路運輸應急管理機構基礎臺帳不統一不規范，車輛調度使用跟蹤不完善，車輛運行各環節信息無法核對，不僅給應急運輸管理機構把握全局，合理安排運力儲備和使用帶來困難，還導致一部分車輛無法核實所執行的任務情況，后期經費補償缺乏依據。 
　　7.應急運輸法律法規體系有待完善 
　　目前我國關于應急事件的法律還不夠完善。從目前應對突發性災害和公共衛生事件的情況來看，應急運輸動員仍然主要是依靠地方政府行政職能和在群眾自發的基礎上的運作，由于缺乏系統的法律規范和約束，征用民力的效率不高。而且在應急處置中與法律法規沖突較多，安全風險大，責任風險大。如在抗震救災中，運送的人員和物資數量巨大，道路損毀嚴重，基本不具備行車條件，且征集的車輛有限，不得不加班加點工作，運輸車輛也無法按規定進行安檢，駕駛員工作超時，加上很多防疫物資為危險化學品，運輸時出現了較多違反現行法律法規規定的情況，各級道路運輸保障部門冒了極大的安全風險，承擔了較大的責任風險。 
　　二、“十二五”期面臨的形勢與要求 
　　“十二五”是深入落實科學發展觀，全面建設小康社會，積極構建社會主義和諧社會的重要時期，也是加快推進現代交通運輸業發展，向現代服務業轉型的戰略機遇期。對于道路運輸行業而言，“十二五”是我國道路運輸行業發展的關鍵階段，是重要的歷史轉型期，道路運輸行業將加快結構調整，促進產業升級，大力發展現代道路運輸業，向全面、協調、可持續的方向發展，其中道路運輸應急體系建設也是發展現代道路運輸業的重要內容之一。因此，“十二五”期，全面提高我國道路運輸應對突發事件的能力，是貫徹落實科學發展觀，構建和諧社會，保護人民群眾生命財產安全，維護正常社會秩序，履行政府職能、提高政府行政能力的根本要求。 
　　（一）形勢 
　　我國是一個自然災害發生頻繁的國家，時常會遭受洪澇、臺風、冰雹、地震等自然災害的襲擊。同時伴隨著經濟的發展和社會的轉型，我國進入了突發公共事件的高發期，自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的發生將呈上升趨勢。道路運輸應急保障任務更加繁重和艱巨，“十二五”期，我國道路運輸應急保障面臨的形勢主要表現為以下方面： 
　　自然災害方面。我國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，伴隨世界氣候變暖、海平面上升，由氣候異常引發的臺風、地震、海嘯、洪澇等自然災害頻繁發生，地質災害逐漸增多。我國有70％以上的大城市、一半以上的人口、75％以上的工農業產值，分布在洪水、地震、海洋等災害嚴重的沿海及東部地區，災害發生頻率高、種類多、損失嚴重。各類自然和地質災害造成公路、橋梁、隧道損毀阻斷，極端惡劣天氣造成旅客滯留、貨物受阻的情況時有發生、并且持續時間不斷延長。在發生重大自然災害時，道路運輸必須發揮搶險救災的重要基礎保障作用，任務十分艱巨。 
　　事故災難方面。經濟社會快速發展使道路運輸安全生產形勢依然嚴峻，事故發生頻率加大，后果更趨嚴重，事故預防與處置難度越來越大。如隨著全社會對危險品的需求迅速增加，道路危險貨物運輸的種類、數量不斷增長，貨物的危險性質也越來越復雜，引發重特大突發環境事件、輻射事故的隱患也越來越多。據不完全統計，目前我國每年汽車運輸危險貨物運輸量超過2.5億噸，其中，劇毒的氰化物超過八十萬噸左右，易燃易爆油品類超過1.5億噸。道路危險貨物運輸已覆蓋了爆炸品、壓縮氣體和液化氣體、易燃液體、易燃固體、自燃的物品和遇濕易燃物品、氧化劑和有機過氧化物、毒害品和感染性物品、放射性物品、腐蝕品、雜類等9類。大量的易燃、易爆、劇毒、劇腐蝕的危險貨物在全國公路網絡上運輸，形成一個個流動的潛在危險源，稍有不慎，就會給生態、環境造成嚴重破壞和污染，使人民生命財產遭受巨大損失且產生嚴重的社會影響。 
　　社會公共事件。我國正處于社會轉型期，各種矛盾錯綜復雜，影響社會穩定和經濟安全的因素仍然較多，社會群體性事件時有發生。經濟社會的快速發展和人民生活水平的提高使得商貿往來、人口流動和物資運輸日益頻繁，事故隱患增加，不確定性增大。重大節假日、黃金周、大型會議、國際展覽、體育賽事等在短時間內使客流迅速集中，短時間內需要大量物資或疏散大量的人員，應急運輸保障工作任務重、難度大。以廣州為例，2008年春運期間，在遭遇歷史罕見的雨雪災害天氣情況下，共發送道路旅客1735.12萬人次，其中市區客運站場發送旅客1069.50萬人次，相當于把廣州市人口都搬了一次家。 
　　重點物資運輸。我國的經濟結構、產業布局和資源分布格局，決定了我國北煤南運、西煤東運以及原油、鐵礦石等大量進口狀況將長期持續，在鐵路運能緊張的情況下，電煤、原油、礦石運力緊張的局面難以在短期內得到根本緩解，因此，公路運輸對于保障全國的能源供給，保障經濟平穩運行發揮著不可替代的重要作用。“十二五”階段，我國經濟將繼續保持較快增長，與此同時，煤炭、石油、礦石、糧食、化肥等重點物資應急運輸形勢仍然十分繁重和嚴峻。 
　　（二）要求 
　　與突發事件的多發性和多樣性相適應，應急運輸保障的范圍將逐漸擴大，涉及自然災害、社會危機、重大疫情、運輸事故、公共事件、重要時段運輸、重點物資運輸等方面，與此同時，應急運輸保障的復雜程度、風險程度和保障難度均不斷加大。與新的形勢和需求相適應，道路運輸應急管理也將逐步發生深刻變革，實現以下幾個方面的轉變。 
　　由“事后處置”向“全過程、循環型”轉變。隨著災害和應急事件的增多，傳統的“事后處置型” 
　　模式已不能滿足應急運輸管理的需要，必須增強主動性、整體性、計劃性和動態性,從應急事件的“全生命發展周期”出發,建立從前期預防到后期評估的“全過程、循環型”管理，對突發公共事件實行事前—預防與監測、事中—應急處置與救援以及事后—恢復與重建相結合的具有連續性的動態管理,將突發事件所造成的損失減至最低限度,甚至消弭突發事件于萌芽狀態。這種轉變符合災害經濟學中的“十分之一”法則,即在災前投入“一分”資金用于災害的防范,通過降低災難發生的概率或者避免災難的發生,人類可以降低“十分”的損失。突發事件的根源在于各種各樣的風險,在全過程管理基礎上，應急管理工作逐步從側重對突發事件的管理到對事件和風險并重的管理轉變,通過風險分析、風險評估及其有效處置,從根本上防止和減少風險源以及致災因子的產生,滿足風險管理工作“超前預防”的目的,在此基礎上實現常態管理與非常態管理的有機結合,從根本上減少突發事件發生的根源。 
　　由臨時性向常設性、專業化轉變。臨時性運輸應急指揮機構雖然具有統一指揮和協調的特征,但在啟動時機、運作成本等方面也存在一些問題,也無法有效組織各部門開展日常的預防準備、培訓演練、宣傳教育等基礎性工作。隨著應急管理體制初步建立,道路運輸應急管理逐步由臨時性機構向常設性機構轉變，逐步在交通部和地方交通管理部門設立綜合性應急管理機構,建立和完善統一領導、綜合協調、分級負責、屬地管理，條塊結合，全國聯動的應急管理體系和完整的應急管理組織指揮機構體系。另一方面，為滿足日前增多的應急運輸任務，提高應急運輸保障能力，道路運輸應急隊伍將向著道路運輸應急與國防交通應急相結合，專業運輸企業、非政府組織等社會力量與專業應集隊伍相結合，日常運營與應急運輸相結合的“專群結合、軍地結合、平戰結合”的應急隊伍發展和轉變。 
　　由“政府獨攬”型向“共同治理”型轉變。在以往相對封閉的體制下,應急管理更多強調的是政府的主導地位,對社會參與涉及不多, 這種應急管理在處理具有可預期性和可分析性的常規事件時,能夠實現其高效、準確的目的。隨著社會發展的更加開放和多元，面對更具不確定性、復雜性、多樣性、突發性和擴散性的突發事件，應急管理工作也越來越強調多元社會的開放式廣泛參與。政府體系外的社會力量不僅是政府的重要信息來源,也是政府應急管理的重要力量。將來的應急管理將形成由政府、企事業單位、非政府組織、志愿者、公民個體等共同構成的治理網絡，建立政府、企業、社會組織等多元主體之間平等交流、協商合作的互動機制，讓社會個體、各類非政府組織、國際性和區域性組織同政府打破界限，進行跨領域、跨部門、跨地區乃至全球性的良性合作，真正形成全社會共同參與的新型應急管理工作格局，共同來預防和處置突發事件，提高決策和反應的靈活性和有效性。 
　　由非程序化向制度化、常態化轉變。根據經驗，人均GDP2000美元以下的社會處于低水平的穩態社會，政府的主要任務是發展經濟，其管理以常規業務為主，輔以應急業務。人均GDP在2000-6000美元之間，社會進入非穩態社會，政府在發展經濟的同時，還必須著力化解社會矛盾，其管理是常規業務和應急業務并重。人均GDP高于6000美元，是高水平的穩態社會，政府主要任務是預防社會矛盾，引導經濟發展，其管理以應急業務為主，輔以常規業務。目前，我國人均GDP已超過3000美元，“十二五”我國經濟社會仍下于非穩態社會，應急管理將逐漸成為政府的主要工作，應急管理將步入常態化和制度化階段，應急管理將更加強調采取各種制度化、程序化的方式,將危機狀態下的政府行為納入法治的范圍,使政府的緊急權力接受法律的約束和規定,從而實現應急管理工作的規范化、法制化。 
　　三、指導思想、基本原則與建設目標 
　　（一）指導思想 
　　依照《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國道路運輸條例》、《民用運力國防動員條例》和《公路交通突發事件應急預案》的有關要求，以科學發展觀為統領，以深入落實“三個服務”、建立現代道路運輸業為根本要求，以保障人民生命財產安全、維護社會和諧穩定為核心，以加強應急隊伍和應急管理資源等基礎性建設為抓手，進一步建立和完善道路運輸應急組織體系和運行機制，為有效應對和及時處置各類突發事件、促進國民經濟又好又快發展提供強有力的交通運輸保障。 
　　（二）基本原則 
　　——政府主導，交通為主，部門配合。在同級人民政府的領導和指揮下，各地交通運輸主管部門作為道路運輸應急保障工作的責任主體，各地道路運輸管理機構負責具體組織實施，在相關部門的協同配合下，確保相關人員和物資的及時運輸。 
　　——屬地管理，條塊結合，全國聯動。道路運輸應急保障工作由事發地交通運輸主管部門負責，超過當地應急運輸保障能力的，按規定向上級交通運輸主管部門申請支援，涉及跨省應急運輸或需要其他省（市、區）支援的，由交通運輸部統籌協調，必要時實行全國聯動。 
　　——平戰結合，快速反應，有序運轉。將道路運輸應急保障體系與國防交通應急運輸體系相結合，實現體系同一、資源共享、管理聯動。依照“平時運營、急時應急、戰時應戰”的原則，在發生突發事件時，按照道路運輸應急保障的有關要求迅速啟動，并保證道路運輸應急工作有序開展；遇有戰爭征候或平時軍事行動需要實施交通運輸保障時，應按照國防交通民用運力動員有關規定開展工作。 
　　——依法征用，統一調度，合理補償。在應對突發事件等緊急狀態下，可依法征用運輸車輛和相關物資，并由交通運輸主管部門統一調度指揮。對于被依法征用的運輸車輛和相關物資產生的費用，從道路運輸應急補償資金中予以補償；造成人員傷亡的，參照國家有關傷殘撫恤管理辦法執行。 
　　（三）建設目標 
　　力爭到2015年，基本建成了橫向到邊、縱向到底、操作性強的道路運輸應急預案體系，建成組織健全、權責明確、協調有力的道路運輸應急組織體系，建立分級響應、反應迅速、運行高效的應急運行機制，建成功能完備、信息互通、處理有效的應急指揮平臺體系，建成統一指揮、專兼結合、保障有力的應急運輸保障隊伍，形成較為完善的道路運輸應急保障體系，全面提高我國道路運輸應急處置能力、水平和效率。 
　　四、重點任務 
　　（一）完善道路運輸應急預案體系 
　　在《公路交通突發事件應急預案》的基礎上，完成道路運輸應急預案的編制工作。各地交通運輸主管部門結合轄區內突發事件的類型和特點，針對不同性質的突發事件分門別類地科學制定應對性較強的道路運輸應急保障預案和專項處置預案，完善道路運輸應急預案體系。應急預案主要應涉及以及幾個方面： 
　　? 自然災害，如地震、臺風、海嘯、水災、旱災、雪災等； 
　　? 公共安全事件，如戰爭、恐怖襲擊、放射性物質及化學危險品泄漏等； 
　　? 公共衛生事件，如傳染病疫情、動物疫情等； 
　　? 經濟運行安全事件，如煤炭、石油、糧食、化肥、鮮活農產品等重點物資、人民生活必需品運輸緊張，春運等客運高峰期客運運力緊張等； 
　　? 國家組織的重大社會活動，如大型會議、大型體育活動等。 
　　應急預案應涵蓋組織機構、通信聯絡、預測預警、響應處置、信息統計與發布、善后處理、工作評估、監督管理等方面，要對各類機構的職責權限、應急保障隊伍建設、應急物資儲備、響應流程和集結時效、處置技術與手段、安全防護措施等加以細化和明確，同時注重與國家、地方及相關部門的應急預案有效銜接。 
　　（二）建立健全應急組織體系 
　　根據《公路交通突發事件應急預案》的要求，建立部、省、市、縣四級道路運輸應急管理組織體系，明確各級管理機構的職責。 
　　1.建立全國道路運輸應急指揮調度中心 
　　國家交通突發事件應急工作領導小組負責重大突發事件道路運輸應急工作的領導、指揮和協調；制定國家道路運輸應急體系建設規劃、政策和預案。 
　　國家交通突發事件應急工作領導小組下設全國道路運輸應急指揮調度中心。由道路運輸司司長任總指揮，分管副司長任副總指揮，車輛管理處負責歸口管理，其他相關處室做好職責范圍內的管理與應急組織工作。全國道路運輸應急指揮調度中心具體負責對同時負責全國重大應急事件中重點營運車輛的日常管理與監控，道路運輸應急指揮、調度和協調，各項應急管理政策的實施，以及檢查指導地方道路運輸應急工作。 
　　2.建立地方道路運輸應急指揮調度中心 
　　各地交通運輸主管部門在同級人民政府的領導下，負責道路運輸應急保障工作的領導、指揮和協調，完成上級交通運輸主管部門下達的應急運輸保障任務。負責制定道路運輸應急保障工作規劃、政策和預案，協調落實應急運輸日常工作經費，建立應急運力征用補償機制。突發事件應對時，負責協調相關部門制定聯合行動方案，決定道路運輸應急保障工作實施過程中的重大事項。 
　　各地交通運輸主管部門應在下屬道路運輸管理機構設立道路運輸應急指揮調度中心（以下簡稱指揮調度中心），作為道路運輸應急管理日常辦事機構。地方各級指揮調度中心由相應道路運輸管理機構主要領導任指揮長，負責客運和貨運管理的主要領導任副指揮長，其他相關科室配合。 
　　地方各級指揮調度中心日常狀態下的具體職責如下： 
　　? 負責制定道路運輸應急工作制度； 
　　? 重點營運車輛的管理與監控； 
　　? 組建應急運輸隊伍； 
　　? 加強應急運輸基礎設施保障能力建設； 
　　? 開展應急運輸培訓演練和宣傳教育； 
　　? 就突發事件預測預警及其它相關信息向交通運輸主管部門及時上報。 
　　在應急狀態下，指揮調度中心在交通運輸主管部門的領導下，按權限具體職責包括： 
　　? 負責接收、處理突發事件進展情況信息和協作部門相關信息； 
　　? 向應急運輸領導小組提出啟動、變更或終止應急預案的建議； 
　　? 應急運力的征用和統一指揮、調度； 
　　? 各類應急處置信息的統計上報和宣傳報道； 
　　此外，在應急狀態下，必要時指揮調度中心可設立現場指揮部，負責應急處置時的車輛征集、車輛調度、后勤保障、信息統計等具體工作。 
　　指揮調度中心可根據需要設立專家咨詢組，由各地道路運輸管理機構組織道路運輸行業及其它相關行業技術、經濟、管理、法律等方面專家組成，負責對應急運輸政策制度、應急預案、應急預警以及具體實施方案提供專業咨詢和建議。 
　　（三）建立道路運輸應急資金保障制度 
　　1.建立道路運輸應急專項資金 
　　利用燃油稅增量資金或車購稅，設立道路運輸行業應急運輸保障專項資金，主要用于全國營運車輛聯網聯控及應急指揮調度平臺的建設與維護、國家應急運輸保障車隊專用車輛購置補貼、車輛GPS等通訊設備購置和安裝、組織應急培訓與演練、國家重大應急運輸事件的征用補償等。并通過項目扶持、人才培養等方式，引導和推進地方道路運輸應急體系的發展。 
　　地方各級交通主管部門積極同財政部門協商，建立道路運輸應急專項資金，建議按照現行事權、財權劃分原則，將應急運輸保障經費納入部門年度預算，預算編制采用“零基預算”方法，在合理測算單一科目支出需求的基礎上，科學設定預算額度，明確具體開支范圍，預算不足時按有關規定申請追加調整。同時爭取采取各種稅費減免等優惠政策，減輕應急資金壓力。同樣，專項資金的支出主要用于地方應急指揮調度平臺的建設和維護、車輛GPS等通訊設備購置和安裝、組織應急培訓與演練、地方應急運輸事件的征用補償等。 
　　2.建立道路運輸應急征用補償機制 
　　按照“誰征用、誰補償”的原則，建立以政府財政資金為保障的資源征用補償賠償機制，切實保護被征用方的合法權益和參與應急保障的積極性，形成道路運輸應急保障的長效機制。制定應急運輸車隊購置應急運輸車輛和應急裝備、組織應急運輸培訓演練、客貨運輸站場等基礎設施應急功能建設補助制度，對應對突發事件時的應急運輸車輛征用、集結地占用、車輛維修、人員食宿、燃油消耗、通訊聯絡、調度管理和車輛、物資所有人財產損失和人員傷亡醫療撫恤等進行合理補償。 
　　應急運輸補償標準：在相關單據明確的前提下，客車按照實際完成的旅客周轉量與當地政府定價或政府指導價，貨車按照實際完成的貨物周轉量與當地市場平均運價，運輸周轉量難以統計或應急運輸車輛處于待命狀態的，按照當地市場平均價格水平與實際征用天數實行定額補償；車輛維修按照實際發生費用；人員傷亡按照國家有關傷殘撫恤管理辦法執行。 
　　應急運輸補償經費的核定與發放：應急運輸任務完成后，由具體負責運輸車輛調度指揮的交通運輸主管部門，對應急運輸車輛實際完成的運輸周轉量或征用天數進行匯總，提出應急運輸補償資金建議及相關運輸調度單據或證明、合同，經審查核實后，依據上述補償標準，向財政部門提交應急運輸補償資金申請，協調及時撥付補償資金。補償資金下達后，相關交通運輸主管部門要對具體資金發放形式、時間期限和領取地點等及時公布，確保資金及時、準確、足額發放。 
　　各級交通運輸部門要嚴格執行有關資金使用管理規定，自覺接受財務和審計部門的監督與審核，保證專款專用，提高資金使用效益。 
　　（四）加強道路運輸應急隊伍建設 
　　1. 建立道路運輸應急保障車隊 
　　按照“平戰結合、分級儲備、擇優選擇、統一指揮”的原則，建立國家和地方道路運輸應急保障車隊，構建道路運輸應急能力保障體系。 
　　（1）建立國家道路運輸應急保障車隊 
　　以省為基本單元，與交通戰備運輸保障相結合，構建國家應急運輸保障車隊，隊伍建設主要以省級交通主管部門為主，交通運輸部利用道路運輸應急專項資金對車隊專用車輛的購置予以補貼。充分利用道路運輸市場運力資源，按照市場規則，依托大型道路運輸企業，落實應急運力儲備，保證重大應急保障先期運力起動迅速、及時，提高道路運輸應急處置效率。該車隊不但負責應急狀態下的人員和物資的運輸，同時要滿足國家戰備物資運輸的需要，真正鍛造一支“平時服務、急時應急、戰時應戰”的過硬應急保障隊伍。 
　　隊伍構成：考慮到道路運輸尤其是道路貨運市場化程度高，經營主體分散，應急集結困難的特點，國家道路運輸應急保障車隊以貨運車輛為主，并配備一定數量的客車。車隊的運力結構能夠滿足戰略物資、戰備物資、軍事物資、救災物資以及人員運輸的要求。應急運輸車隊數量要求各省（區、市）原則上不少于300輛，其中包括100輛客車，80輛廂式貨車（8噸左右），60輛大型普通貨車（20噸左右），20輛平板拖車（30噸位以上），20輛自卸車（20噸左右），20輛危險貨物運輸車； 
　　在此基礎上配備2臺應急通訊車，10部海事衛星電話，2輛加油車，2輛應急照明車和2輛應急維修車。 
　　隊伍管理：在日常狀態下，國家級道路運輸應急保障車隊正常從事生產經營，參與市場競爭。在應急狀態下，由省級道路運輸應急指揮調度中心負責統一指揮、統一調度、統一行動，在發生重大事件的情況下交由全國應急指揮調度中心指揮和調度。通過為車輛安裝GPS監控設備和通訊設備，利用應急指揮平臺實施對保障車輛進行24小時監控，強化對保障車輛的動態監管和適時調動，保證保障第一批100-150輛車輛能在12小時內到達指定地點，其余車輛能在24小時內到達指定地點集合。 
　　（2）建立地方道路運輸應急保障車隊 
　　以地市為基本單元，分別組建道路客、貨應急運輸保障隊伍。應急隊伍組建應盡量依托實力較強的道路客貨運輸企業，通過協商達成突發事件運力調用協議，明確納入應急運力儲備的車輛數量、類型、技術狀況，以及對運輸人員和車輛管理的要求、應急征用的條件和程序、征用補償的標準和程序以及違約責任等，通過協議規范應急運輸保障行為，并保障參與應急運輸保障企業的利益。 
　　隊伍構成：市級應急運輸隊伍數量要求各省（區、市）原則上客車不少于50輛、貨車不少于100輛，其中客車要兼顧大、中型等不同類型等級，貨車要兼顧普通貨車、廂式貨車、危險品運輸車、大型平板車及各類大、中、小車型，并依照1：1.2的比例配備駕駛員及相應的維修人員，具體組成由各市依據轄區內突發事件特點和地域狀況等實際情況確定。同時為市級應急指揮調度中心配備1輛應急通訊車、2～3部海事衛星電話；2輛加油車，2輛應急維修車、1輛后勤保障車、1輛應急照明車；救援物資的數量根據應急隊伍人員和車輛規模配備。 
　　隊伍管理：免費為納入道路運輸應急保障隊伍的車輛安裝GPS監控設備，強化對保障車輛的動態監管和適時調動，提升行業和企業對保障車輛的監控調度指揮能力，以適應應急運輸保障的需要。各市級道路運輸管理機構要加強與企業的溝通聯系，通過定期走訪、開展應急運輸演練等多種形式，督促企業做好相關工作。充分發揮道路運輸應急車輛所在企業的主體作用，做好車輛的日常維護和保養，確保應急運力充足、車型結構合理、技術狀態良好；要重視從業人員培訓，通過建立和完善數據庫，加強車輛和人員的動態管理，發生變更時按年度更新。 
　　各級應急運輸保障車輛的技術等級要求達到二級以上技術標準，車輛使用年限不超過5年，或行駛里程不超過15萬公里。車隊駕駛員、押運員、維修技術人員等應急運輸人員由業務素質高，技術水平好，身體健康，政治素質高、熟悉有關政策法規，年齡在20-50歲的人員組成。 
　　（3）合理布局應急集結地和維修點 
　　以客貨運輸站場為依托，合理布局應急運輸隊伍集結地，繼續完善客貨運輸站場停車、食宿、維修、調度、加油、物資儲備等應急功能；充分考慮集結地和運輸途中車輛維修需要，合理布局應急維修點，結合轄區內維修市場情況，指定具備一定實力的維修企業納入應急體系，組建應急維修救援隊伍。各維修企業應按照應急預案要求做好預警、應急準備，做到設備、人員到位。 
　　2. 加強人才隊伍建設 
　　加強應急管理人才、專業人才和技能人才隊伍建設，充分發揮專家學者的專業特長和技術優勢；強化各級交通主管部門所轄區域內的應急運輸隊伍基本情況的普查工作，建立部、省、市三級應急運輸資源基礎數據庫和調動方案。 
　　（五）推進應急平臺體系建設 
　　加強道路運輸應急信息系統建設，形成部、省、市三級道路運輸應急指揮調度平臺體系，實現各級指揮調度中心信息的互通和共享，提高應急響應速度和指揮調度能力。 
　　1.建立全國營運車輛聯網聯控及應急指揮調度平臺 
　　國家層面，依托全國營運車輛聯網聯控GPS監控系統，在全國指揮調度中心建設全國營運車輛聯網聯控及應急指揮調度平臺，通過建立數據信息采集、處理和報送的相關信息標準，與省級營運車輛聯網聯控及應急指揮調度平臺聯網，實現對全國重點營運車輛的日常監控與管理，同時滿足重大道路運輸應急事件視頻監控以及應急指揮和調度的需要。 
　　2.建立地方營運車輛聯網聯控及應急指揮調度平臺 
　　依托地方運輸車輛GPS監控系統，在各省、市全國指揮調度中心建立省、市兩級營運車輛聯網聯控及應急指揮調度平臺，實現對轄區內重點營運車輛的日常監控管理以及突發應急事件的道路運輸應急指揮和調度。省、市指揮調度中心按照交通運輸部的統一框架和標準體系，加大應急運輸信息管理軟件的研究開發和應用，提高信息的采集、處理、傳遞速度和共享程度，逐步建立標準化、一體化的應急信息管理平臺。 
　　此外，為了滿足日常和應急管理的實際需要，在各級指揮調度中心結合平臺建立綜合管理據庫，主要包括：重點車輛信息、相關運輸從業人員信息、各類應急運輸預案、應急運輸相關的法律法規、制度規章和業務知識、應急運輸保障隊伍及其裝備信息、應急運輸隊伍集結地信息、應急物資儲備信息、道路交通危險源分布及相關信息、應急運輸相關機構和部門的職責及其通訊信息、咨詢專家信息數據庫、應急運輸統計與決策信息等。 
　　各級指揮調度中心應配備常規通訊設備和視頻監控平臺、群呼系統、車輛實時動態行駛監控系統等設施設備，省、市指揮調度中心應配備海事衛星電話、有無線通訊裝備的應急指揮車。 
　　（六）加強道路運輸應急物資保障建設 
　　按照節約高效的原則，與交通戰備物資儲備和國家公路交通應急物資儲備相結合，適量儲備道路運輸應急保障所需裝備、工具、物資、生活用品等。 
　　道路運輸應急物資儲備主要包括加油車、應急維修車、后勤保障車等車輛裝備；防護衣物及裝備、帳篷、燃料、安全標志、車輛防護器材及常用維修工具等救援物資；以及應急通訊車、海事衛星電話等應急通訊設備。 
　　（七）開展應急培訓與演練 
　　各地交通運輸主管部門和道路運輸管理機構應根據轄區內突發事件道路運輸應急保障工作的特點，有計劃、有重點地定期組織開展道路運輸應急保障專項預案演練、人員培訓和能力評估工作，及時發現問題，修訂完善應急預案，提高保障能力。必要時，開展道路運輸應急演練和人員培訓，與國防交通部門密切配合，并有計劃地納入國防交通專業保障隊伍訓練一并進行。 
　　（八）強化應急運行機制建設 
　　1.建立預測預警機制 
　　依據《公路交通突發事件應急預案》和各地公路交通應急預案的預警條件，建立完善的四級預警體系，形成規范的預警信息發布、更改、解除程序，并制訂和完善違規責任追究制度；及時收集突發事件的各種信息，形成信息篩選、統計、分析機制，提高信息分析研判能力和預測預警水平。 
　　2.建立值班和信息報送制度 
　　各級指揮調度中心建立應急值班制度和信息報送制度，堅持預防為主的工作方針，加強對各類可能引發突發事件的信息監測，在接到預警信息或監測到可能發生突發事件時，應立即向同級交通運輸主管部門報告，并通知相關單位做好應急處置準備工作。在做好道路運輸應急處置工作日常信息報送的同時，發生重大事件的，下級交通運輸主管部門應在2小時內向上級交通運輸主管部門報告。 
　　3.建立部門聯動機制 
　　應對突發事件期間，各地交通運輸主管部門應根據事件性質和特點，加強與公安、氣象、民政、鐵路等相關部門的溝通協調，制定聯動方案，開辟應急車輛免費通行專用通道，必要時由公安部門協助維護交通、治安秩序。地方各級指揮調度中心應及時掌握應急人員和物資設備的運送計劃，注重與其它運輸方式的有效銜接；及時了解運送物資的種類、性質和數量，掌握氣象信息和道路通行狀況，確保人員、物資運輸安全。 
　　4.建立跨省道路運輸應急合作聯動機制 
　　各省道路運輸管理機構應在省際或區域內建立道路運輸合作發展協調機制，制定共同行動準則，定期召開聯席會議，加強相互溝通協作，及時反饋重大突發事件信息，共享應急運力，相互支援，統一跨省應急保障運力補償標準，簡化相關程序，提高應急保障效率。 
　　5.建立健全道路運輸應急車輛管理制度 
　　各級指揮調度中心應加強對納入道路運輸應急保障隊伍的車輛進行管理，結合地方應急突發事件的特點，在應急事件多發時期，限制車輛生產經營活動范圍，以確保應急車輛在規定的應急集結時間內到達指定地點。省級指揮調度中心負責制訂完善應急運力征用、調度和使用管理制度，明確應急運力的征用、調度使用程序和范圍，統一應急運輸派車單、派車登記臺帳、運輸回執單、車輛集結調度登記臺帳、車輛運輸任務執行情況統計表等單證格式并印制部分備用。應急運輸啟動后，要嚴格按照規定發放、填寫、登記、匯總，并留存備查。 
　　6.完善應急運輸保障車輛免費通行管理制度 
　　承擔應急運輸保障任務的車輛免費通行收費路橋。其中，跨省通行的使用交通運輸部統一印制的應急運輸免費通行憑證，省內通行的使用省級交通運輸主管部門統一印制的應急運輸免費通行憑證。 
　　省級交通運輸主管部門負責制定本行政區域內應急車輛免費通行管理辦法。 
　　7.調查評估機制 
　　各級道路運輸主管部門在對各類交通突發事件調查處理的同時，要對事件的處置及相關防范工作做出評估，并對年度應急管理工作情況進行全面評估。制定客觀、科學的評價指標，建立災情評估標準體系，規范災情評估程序、內容和方法，完善事故調查處理程序，建立事件總結和責任評估機制，把應急能力評價納入交通行業管理工作績效考核體系。 
　　五、保障措施 
　　（一）制定應急體系建設規劃 
　　各地道路運輸主管部門應從提高應對和處置轄區內突發事件的道路運輸應急保障能力著手，明確道路運輸應急保障體系建設的總體目標、階段性目標和主要任務。重點解決好組織體系和運行機制、基礎設施和隊伍建設、物資儲備和經費保障、培訓演練和宣傳教育等問題，實現道路運輸應急保障體系建設的統籌規劃和協調發展。 
　　（二）加強組織領導 
　　各地交通運輸主管部門和道路運輸管理機構應高度重視道路運輸應急工作，將道路運輸應急管理工作納入部門年度目標考核和領導干部考核、企業質量信譽考核范疇，制定考核辦法，明確獎懲制度。對應急運輸車輛所在企業按照《道路運輸企業質量信譽考核辦法》相關規定予以加分，對在日常應急管理、預防和處置突發事件中取得顯著成績的單位和個人予以表彰，對失職、瀆職、玩忽職守的和在突發事件信息報送工作中遲報、漏報甚至瞞報、謊報的，依法依紀嚴肅處理。 
　　（三）加快專業應急人才培養 
　　加強對各級干部的應急管理知識培訓。提高各級干部特別是領導干部對應急工作重要性的認識，熟悉道路運輸應急工作的體制、機制和法規政策，提高應急管理能力和應急指揮決策水平。 
　　強化各級應急管理部門專業工作人員的業務學習和培訓。了解國際、國內應急管理的理念和發展趨勢，學習和掌握應急管理業務知識，學會使用各種現代化指揮工具，熟悉應對突發事件的工作流程，提高應急業務能力。 
　　加強運輸企業等基層單位和人員的培訓。在重點地區和基層組織，開展有針對性的應急演練，使交通運輸從業人員能夠基本掌握防災自救和應對突發事件的知識和技能，提高基層第一線工作人員現場應急應對能力。 
　　（四）完善道路運輸應急法律法規 
　　在《中華人民共和國突發事件應對法》的基礎上，完善具體實施辦法，特別是通過立法明確在突發事件應急狀態下，交通運輸管理部門和道路運輸管理機構可以強制征用民用運力參與應急保障工作；修改《中華人民共和國道路運輸條例》，提高道路貨物運輸準入門檻，鼓勵運輸企業規模化發展，為運力組織提供規模企業；針對應急隊伍建設、應急物資征用、培訓與演練、資金管理等方面，制定《道路運輸應急隊伍建設管理辦法》、《道路運輸應急物資征用管理辦法》、《道路運輸應急保障培訓與演練管理辦法》、《道路運輸應急保障資金管理辦法》等道路運輸行業有針對性和可操作性的管理辦法或實施意見，建立健全應對各類道路運輸應急突發事件的法律法規體系，消除道路運輸應急處置過程中存在的法律法規障礙。 
　　（五）加強宣傳教育工作 
　　各地交通運輸主管部門和道路運輸管理機構應重視和加強道路運輸應急工作的宣傳教育和相關知識的業務培訓，提高社會群眾的應急意識和應急處置知識。在處置突發事件時，要將保障措施及實施情況等有關信息及時向社會公布。