從1994年海南燃油附加費(fèi)試點(diǎn)至今，已有14個(gè)年頭，但由于種種原因燃油稅在全國的推行一再擱置。進(jìn)入21世紀(jì)，燃油稅改革面臨新的時(shí)代背景，特別是2008年4月1日《中國人民共和國節(jié)約能源法》施行后，擬通過開征燃油稅來促進(jìn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境的呼聲越來越高，燃油稅再次受到財(cái)政部、發(fā)改委等國家部委的高度關(guān)注。 
一、我國燃油稅改革面臨的新環(huán)境與改革的新思路 
（一）燃油價(jià)格高位震蕩 
我國制定燃油稅初步改革方案期間，國際原油價(jià)格約為25美元/桶，2001年底國際原油價(jià)格升至每桶30美元左右，由于原油價(jià)格偏高原本擬出臺(tái)的燃油稅被暫緩。隨后幾年，國際原油價(jià)格一直呈攀升震蕩的趨勢，受國際油價(jià)漲落的影響，我國汽油、柴油價(jià)格也一直呈上升趨勢。 
1.國際原油價(jià)格走勢 
2008年1月，國際原油價(jià)格突破100美元/桶，2008年7月3日，國際原油價(jià)格再次突破146美元/桶，與最初方案制定時(shí)的國際原油價(jià)格相比，已經(jīng)上漲五倍，近期雖有所回落（9月1日回落到115美元/桶），但仍然保持在較高的水平。 
2.國內(nèi)燃油價(jià)格形成機(jī)制 
目前我國燃油價(jià)格并不是由市場價(jià)格機(jī)制形成的，國內(nèi)燃油價(jià)格要明顯低于國際市場水平。隨著油價(jià)的上漲，加大了用油行業(yè)的運(yùn)營成本，也加重了群眾的生活負(fù)擔(dān)。為此，我國政府在油價(jià)上漲過程中，建立了財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是，由于國內(nèi)原油價(jià)格、國內(nèi)成品油價(jià)格與國際市場價(jià)格倒掛，國內(nèi)成品油價(jià)格始終大幅低于國際市場價(jià)格，為彌補(bǔ)煉油企業(yè)的政策性虧損，政府給予煉油企業(yè)進(jìn)行一次性財(cái)政補(bǔ)貼；二是，由于成品油價(jià)格的調(diào)價(jià)，國家對(duì)部分弱勢群體和公益性行業(yè)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的對(duì)象包括：種糧農(nóng)民、城市公交企業(yè)、農(nóng)村道路客運(yùn)經(jīng)營者和出租車司機(jī)等。 
從目前國際和國內(nèi)油價(jià)的發(fā)展趨勢來看，油價(jià)仍可能在高位震蕩。在此背景下，國家必將進(jìn)一步完善國內(nèi)成品油價(jià)格形成機(jī)制，同時(shí)還將考慮如何在高油價(jià)背景下出臺(tái)燃油稅的問題。 
（二）能源形勢日益嚴(yán)峻 
經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，給我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了機(jī)遇，也對(duì)我國能源安全形成了極大的挑戰(zhàn)。以石油為例，1993年我國成為石油凈進(jìn)口國；2002年我國成為繼美國之后全球第二大石油消費(fèi)國，2003年成為全球第二大石油進(jìn)口國。根據(jù)專家測算：2008年前五個(gè)月我國石油進(jìn)口依存度已達(dá)49.5%，預(yù)計(jì)到2020年我國石油進(jìn)口的依存度將達(dá)到70%。我國的石油安全問題非常突出。 
對(duì)此，我國政府在戰(zhàn)略、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策上不斷突出節(jié)約能源、開發(fā)新能源的重要性。2007年4月，國家發(fā)改委發(fā)布了《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》；2007年10月,全國人大常委會(huì)表決通過修改后的《中國人民共和國節(jié)約能源法》，節(jié)約資源成為我國的一項(xiàng)基本國策。 
（三）生態(tài)環(huán)境不斷惡化 
近年來全球氣候變暖、生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)象日益引起各國政府重視，通過經(jīng)濟(jì)手段——征稅來治理環(huán)境污染問題已被廣泛認(rèn)同，正是從環(huán)境的角度，燃油稅在發(fā)達(dá)國家被看作一種生態(tài)環(huán)境稅，即通過汽油、柴油等燃油消耗量間接對(duì)汽車尾氣的污染物排放征稅。 
考慮到不同燃油對(duì)環(huán)境的污染程度不同，這種燃油稅的差異性能夠促進(jìn)環(huán)保燃油的使用。歐盟就是通過差別稅率來鼓勵(lì)使用無鉛汽油和柴油，并取得了較好的環(huán)保效果，1986年英國無鉛汽油使用量只占汽油使用量的很小比例，在稅收優(yōu)惠的激勵(lì)下，1993年無鉛汽油已經(jīng)占到汽油銷售總量的50％。 
（四）新形勢下燃油稅改革的新思路 
在新的形勢下，我國燃油稅改革融入了一些新的思路和思想： 
1.解決高油價(jià)下出臺(tái)燃油稅問題 
從近年國際油價(jià)的漲勢來看，短期內(nèi)油價(jià)回落的幾率不大，高油價(jià)很可能長期維持，改革方案最初提出的“低油價(jià)背景下出臺(tái)燃油稅”的政策建議將很難實(shí)現(xiàn)。國家發(fā)改委能源研究所所長韓文科指出必須研究在高油價(jià)背景下出臺(tái)燃油稅的問題。在今年7月召開的全國港航管理工作會(huì)議上，徐祖遠(yuǎn)副部長也提出要關(guān)注、研究高油價(jià)和能源供需矛盾對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)的影響。 
2.燃油稅改革引入新政策目標(biāo) 
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境發(fā)生較大的變化，在資源日益緊缺、環(huán)境不斷惡化、油價(jià)不斷攀升的背景下，燃油稅已經(jīng)超越了“開征燃油稅代替交通規(guī)費(fèi)”這個(gè)層面，不僅涉及到費(fèi)改稅的改革，更涉及到國家基本國策的體現(xiàn)，燃油稅改革也呈現(xiàn)多目標(biāo)性，從理順稅費(fèi)關(guān)系、調(diào)節(jié)燃油需求、節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境等方面進(jìn)行綜合考慮。 
從功能看，燃油稅除了要發(fā)揮“收取費(fèi)用、維護(hù)交通建設(shè)”的功能，還要發(fā)揮促進(jìn)資源節(jié)約的經(jīng)濟(jì)功能，即通過對(duì)車輛用油進(jìn)行征稅，調(diào)節(jié)車輛用油行為，使其更加經(jīng)濟(jì)節(jié)能。 
從稅種看，燃油稅作為一種資源稅，由于燃油的供給者具有完全的彈性，燃油稅的負(fù)擔(dān)最終會(huì)完全由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，所以燃油稅價(jià)格的變動(dòng)相應(yīng)的將影響燃油需求量的變化。從長遠(yuǎn)看，其將影響消費(fèi)者的消費(fèi)傾向，實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展。 
面對(duì)新形勢，國家稅務(wù)總局將完善燃油稅改革方案列入2007年工作范圍，在方案中綜合考慮能源消耗、環(huán)境污染等因素。近日，國家財(cái)政部、國家稅務(wù)總局已發(fā)出通知，決定從2008年9月1日起調(diào)整汽車消費(fèi)稅政策，旨在抑制大排量汽車的生產(chǎn)和消費(fèi)，鼓勵(lì)小排量汽車的生產(chǎn)和消費(fèi)，以有利于降低汽柴油消耗、減少空氣污染，促進(jìn)國家節(jié)能減排工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。可以看出，國家已經(jīng)開始從多方面調(diào)整汽車能源消費(fèi)的問題。 
二、燃油稅改革對(duì)交通運(yùn)輸?shù)挠绊懛治?nbsp;
燃油稅改革一項(xiàng)很重要的內(nèi)容就是以燃油稅代替公路水路的六項(xiàng)交通規(guī)費(fèi)，將交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金由原來的政府性基金（收費(fèi)）轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家稅收，兩者有著本質(zhì)的區(qū)別，相應(yīng)地在資金的征收、管理方式和使用程序等方面都會(huì)帶來許多變化。 
（一）交通管理部門職責(zé)相應(yīng)需要調(diào)整 
稅與費(fèi)的區(qū)別在于：稅收上繳財(cái)政后，由財(cái)政統(tǒng)籌分配給不同領(lǐng)域和部門，而收費(fèi)則是專款專用，專項(xiàng)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，就此一點(diǎn)，將對(duì)交通運(yùn)輸管理部門產(chǎn)生重大影響。 
其次，征管部門的職能也相應(yīng)發(fā)生了變化。交通規(guī)費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)，由交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)，費(fèi)收征收權(quán)在地方交通運(yùn)輸部門。燃油稅改革實(shí)施后，燃油稅作為中央與地方共享稅，由國家稅務(wù)總局組織征收，稅收征收權(quán)在國稅部門，交通部門不再具有交通規(guī)費(fèi)征收的職責(zé)。 
燃油稅改革后交通管理部門將面臨的問題是：現(xiàn)有交通規(guī)費(fèi)征管機(jī)構(gòu)職能的重新定位問題，各省市局、處、所三級(jí)交通規(guī)費(fèi)征管機(jī)構(gòu)的改革問題，以及由此帶來的現(xiàn)有征管人員如何“消化”問題。根據(jù)國家發(fā)改委公布數(shù)據(jù)顯示，全國有數(shù)十萬征管人員需要“消化”。為此，各級(jí)交通管理部門需要逐步做好征管人員的分流工作，為燃油稅改革實(shí)施打好基礎(chǔ)。 
（二）資金管理方式相應(yīng)需要調(diào)整 
交通規(guī)費(fèi)和燃油稅在資金的收支管理上也有所不同，燃油稅則作為財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行管理，2001年國家《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》（財(cái)庫[2001]24號(hào)）改革后，交通規(guī)費(fèi)也列入預(yù)算管理范疇，作為財(cái)政預(yù)算外資金進(jìn)行管理。 
燃油稅作為國家稅收的一種，在性質(zhì)上屬于財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，必須嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》等法律法規(guī)關(guān)于預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、資金監(jiān)督及法律責(zé)任等方面的規(guī)定。應(yīng)該說，費(fèi)改稅后，財(cái)政對(duì)于資金的管理監(jiān)管進(jìn)一步加強(qiáng)，而交通運(yùn)輸部門在資金使用安排上的自主權(quán)下降，作為預(yù)算編制部門，將主要行使預(yù)算編制和執(zhí)行的職能；第二，燃油稅實(shí)施后，中央和地方按一定的比例對(duì)燃油稅進(jìn)行共享，中央可以視地方具體情況以轉(zhuǎn)移支付的方式給予地方補(bǔ)助，總體看，中央對(duì)交通建養(yǎng)資金的宏觀調(diào)控能力得到加強(qiáng)，有利于中央對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的支持。 
（三）對(duì)公路水路基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)的影響 
目前就被納入改革方案的六項(xiàng)交通規(guī)費(fèi)收入中，公路養(yǎng)路費(fèi)所占比重最大，就公路養(yǎng)路費(fèi)而言，燃油稅改革后，主要影響體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面： 
1.公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用支出將得到基本保障 
燃油稅改革實(shí)施后，公路養(yǎng)護(hù)人員費(fèi)用與養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)用都將得到基本保障，目前公路“以費(fèi)養(yǎng)人”的狀況將得到較好的控制。但國家改革中，往往采取“基數(shù)加因素分配法”進(jìn)行分配，所以，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門必須對(duì)現(xiàn)有公路養(yǎng)護(hù)基數(shù)進(jìn)行摸底與預(yù)測，做到心中有數(shù)，并在燃油稅改革方案出臺(tái)前，積極向國家有關(guān)部門呼吁。 
2.公路養(yǎng)路費(fèi)將嚴(yán)格規(guī)范使用 
目前公路養(yǎng)路費(fèi)收入的一部分用于公路工程養(yǎng)護(hù)，一部分作為養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)和養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)，用于行政管理、公路保護(hù)管理以及離、退休人員費(fèi)等支出，還有一部分作為政府注入的資本金，用于公路的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，部分省市也將其用于城市道路建設(shè)。2005年全國養(yǎng)路費(fèi)收入約為900多億元，在實(shí)際支出中真正用于公路維修和養(yǎng)護(hù)的資金約為500億元。燃油稅改革后，按照國家規(guī)定養(yǎng)路費(fèi)的80%以上必須用于公路的養(yǎng)護(hù)，各省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門將嚴(yán)格規(guī)范使用。 
（四）對(duì)公路水路行業(yè)融資的影響 
1.現(xiàn)有債務(wù)的償還問題 
在現(xiàn)有規(guī)費(fèi)的實(shí)際操作中，部分省（自治區(qū)、直轄市）已經(jīng)以未來一個(gè)時(shí)期的公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)作為擔(dān)保，向銀行進(jìn)行貸款，并將貸款資金用于公路、航道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。燃油稅改革實(shí)施后，對(duì)這部分擔(dān)保資金和債務(wù)資金如何考慮，需要引起高度重視，積極爭取國家政策的支持，探討該部分債務(wù)資金的償還機(jī)制。 
2.未來建管養(yǎng)資金的融資問題 
燃油稅實(shí)施后，地方現(xiàn)行利用公路養(yǎng)路費(fèi)等規(guī)費(fèi)擔(dān)保向銀行貸款的方式將遇到障礙，加大了地方交通運(yùn)輸主管部門的融資難度。 
（五）對(duì)交通運(yùn)輸企業(yè)的影響 
當(dāng)前我國的運(yùn)輸市場競爭激烈，企業(yè)利潤空間有限，燃油稅改革實(shí)施后，燃油價(jià)格必將上升，對(duì)運(yùn)輸企業(yè)更是雪上加霜。以航運(yùn)企業(yè)為例，我國大型航運(yùn)企業(yè)燃油費(fèi)用占經(jīng)營總成本的比例在30%～40%，中小型航運(yùn)企業(yè)的比例已經(jīng)達(dá)到甚至超過了50%。預(yù)計(jì)燃油稅改革方案燃油價(jià)格上漲低估約在30%的水平，高估可能會(huì)達(dá)到50～60%的水平，這必將進(jìn)一步加大運(yùn)輸企業(yè)營運(yùn)燃油成本，對(duì)交通運(yùn)輸企業(yè)特別是中小型企業(yè)影響巨大。 
燃油稅改革實(shí)施后，燃油稅的使用主要視征收目標(biāo)而定。從燃油稅改革方案的多元化政策目標(biāo)來看，除了要實(shí)現(xiàn)“籌集交通基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和建設(shè)資金”外，還把燃油稅開征作為促進(jìn)交通節(jié)能和環(huán)保的政策工具。由此，可進(jìn)一步促進(jìn)交通運(yùn)輸行業(yè)向節(jié)能化轉(zhuǎn)變。