缺少法律法規(guī)依仗，機制尚待健全，專業(yè)隊伍和裝備稀少，應(yīng)急物資儲備布局研究不足，50年難遇一次的冰雪災(zāi)害將我國應(yīng)急物流的缺陷生生暴露于社會面前。

冰雪災(zāi)害來襲，受災(zāi)人民的最低需求即吃飽穿暖。在災(zāi)害中，這兩個基本需求卻不是只有錢可以辦到的，食物衣服必須送到受災(zāi)人的手里才行。此次冰雪災(zāi)害對物流影響很大，尤其是對交通要道的破壞，導(dǎo)致運輸不暢。食物衣服的調(diào)度運輸異常吃力，凸現(xiàn)應(yīng)急物流亟待完善。
雪災(zāi)警報頻響
2008年新年伊始，我國南方普降暴雪，據(jù)氣象專家稱50年難遇一次。由于正值春運期間，并且雪災(zāi)地區(qū)覆蓋了南北交通大要道的京珠高速和京廣鐵路所必經(jīng)的中部地區(qū)，此次雪災(zāi)被火上澆油。
據(jù)報道稱，從1月26日開始，受冰凍影響，中國的南北鐵路大動脈——京廣鐵路湖南境內(nèi)多處出現(xiàn)斷電，致使京廣線旅客列車出現(xiàn)大面積晚點，滯留在京廣鐵路沿線的旅客列車一度達40列，約4萬人被困。各災(zāi)區(qū)主要高速公路封閉，部分國道、省道出現(xiàn)嚴重擁堵狀況。京珠高速公路湖南段滯留車輛一度達到2萬臺、滯留人員超過6萬人。長江中下游地區(qū)14個民航機場因積雪結(jié)冰被迫關(guān)閉。
煤電矛盾加劇。據(jù)電監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，受惡劣天氣影響，全國被迫關(guān)停的發(fā)電機組達3990萬千瓦，占全國火電裝機總?cè)萘康?%。同時，截至1月25日，全國電煤庫存約2142萬噸，不到正常存煤的一半。 
南方數(shù)省惡劣的冰雪天氣持續(xù)了大半個月才逐漸緩和。截至2月15日，據(jù)國務(wù)院煤電油運和搶險抗災(zāi)應(yīng)急指揮中心的抗擊雨雪冰凍災(zāi)害的記錄顯示，交通運輸方面，全國民航機場正常開放，僅有少量航班延誤；持續(xù)受凍雨影響的云南、貴州高速公路和普通國道干線公路已全部恢復(fù)正常通行；電網(wǎng)恢復(fù)重建，一些電網(wǎng)已恢復(fù)供電；電煤供應(yīng)情況，水路電煤搶運成效顯著；災(zāi)區(qū)市場供應(yīng)繼續(xù)保持穩(wěn)定。有關(guān)部門積極組織南菜北運，災(zāi)區(qū)多數(shù)地區(qū)蔬菜價格繼續(xù)下降，市場糧油價格基本穩(wěn)定。冰雪災(zāi)情在關(guān)鍵時間段里終于被遏止。
法律與機制待完備
冰雪覆蓋的只是道路，暴露的卻是包括應(yīng)急物流在內(nèi)的整個社會應(yīng)急體制的軟肋。軟肋中最根本的那一根是法律。
中國物流與采購聯(lián)合會應(yīng)急物流專業(yè)委員會秘書長徐東表示，現(xiàn)在我們很多的救災(zāi)工作并非有法可依，基本上都是以動員為主，比如這次雪災(zāi)中調(diào)度的車隊都是打著互幫互愛的口號。事實上，在應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件的時候，國家相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該起到相當重要的作用。應(yīng)急物流中的法律機制實際上是一種強制性的動員機制，也是一種強制性保障機制。它以法律條文規(guī)定在發(fā)生危機時，政府有權(quán)有償或無償征用民用建筑、車輛、物資等，以解救災(zāi)之急。這是不需要商量的事情。
許多國家都制定了應(yīng)急救災(zāi)方面的法律法規(guī)，比如美國的《國家緊急狀態(tài)法》，在海灣戰(zhàn)爭中，物資的保障和運輸一半靠地方企業(yè)的市場運作，一半則是靠法律強制完成。我國也有極少量的相關(guān)法律，比如《抗洪法》。但是現(xiàn)實中我國的應(yīng)急物流動員仍然依靠地方政府行政職能和群眾的自覺互助。
缺少法律依據(jù)不但使得相關(guān)政府組織在應(yīng)急狀態(tài)下調(diào)度社會資源時顯得尷尬，也讓整個應(yīng)急體制的建立和完善缺乏法律精神。
目前，我國在應(yīng)急救災(zāi)方面通行的是國務(wù)院頒布的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》。根據(jù)此預(yù)案，國家有關(guān)部門對自然災(zāi)害的應(yīng)急相應(yīng)設(shè)定為四個等級，其中，四級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)是最低的等級，一級最高。
按照規(guī)定，在四級應(yīng)急響應(yīng)下，“減災(zāi)委辦公室、全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室及時與有關(guān)成員單位聯(lián)系，溝通災(zāi)害信息；與有關(guān)部門落實對災(zāi)區(qū)的抗災(zāi)救災(zāi)支持；視情況向災(zāi)區(qū)派出工作組”。在一級應(yīng)急響應(yīng)的情況下，“由減災(zāi)委主任統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織抗災(zāi)救災(zāi)工作，協(xié)調(diào)鐵路、交通、民航等部門緊急調(diào)運救災(zāi)物資”。
這部預(yù)案早在兩年前已發(fā)布，它主要針對跨省的突發(fā)緊急公共事件。但預(yù)案中的內(nèi)容多是原則性規(guī)定，缺少執(zhí)行層面的條文。并且時至今日，國家應(yīng)急防御的預(yù)案還未完全啟動，除了氣象預(yù)警之外，其他部分的強力協(xié)調(diào)還沒真正啟動。
在這種法律法規(guī)的前提下，目前我國的應(yīng)急救災(zāi)管理結(jié)構(gòu)為，國家減災(zāi)委員會為國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，減災(zāi)委辦公室、全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室設(shè)在民政部。減災(zāi)委各成員單位按各自的職責(zé)分工承擔(dān)相應(yīng)任務(wù)。不過，各級政府的應(yīng)急中心屬于政府的辦公廳，基本上只是一個起牽頭和協(xié)調(diào)作用的部門，相對其他政府部門，其職權(quán)較“虛”。在應(yīng)急救災(zāi)中，執(zhí)行工作還必須依靠各部門配合。而因為不同部門之間的配合牽涉到各自利益的調(diào)整分配，部門之間互相推諉、不協(xié)調(diào)的事情仍然很多。
徐東秘書長以此次救災(zāi)舉例，他分析此次救災(zāi)肯定不平衡。比如有十升水應(yīng)該分給十個受災(zāi)人一人一升，但在實際中可能十升水都投到了兩個人身上。一些地方在救災(zāi)中受益多一些，而另一些地方比如偏遠的農(nóng)村地區(qū)或者各部門都不關(guān)注的地方，受益就少一些。
而在此次雪災(zāi)中為恢復(fù)電力，牽涉到調(diào)煤、鐵路運輸和水路運輸、設(shè)備修護等環(huán)節(jié)，涉及很多部門，這次情況特殊，胡錦濤總書記親臨現(xiàn)場，政府臨時成立了管理中心，以一切服務(wù)電煤供應(yīng)為口號，積聚了很多資源解決了危機。而在平時，煤電等能源的調(diào)度運輸一直是各部門互相扯皮的焦點之一，并沒有一個更高的機構(gòu)可以管理。
在頒布不久的《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》中，對我國的減災(zāi)工作的描述中就已經(jīng)明確寫到，一些地方的減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機制尚不健全，部門間信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、民間組織等社會力量參與減災(zāi)的機制還不夠完善。
徐東表示，在機制管理上應(yīng)急物流有兩個主要矛盾，一是應(yīng)急的矛盾，應(yīng)急工作需要牽涉到各部門的協(xié)調(diào)。另一個是物流的矛盾，物流本身就跨部門、跨行業(yè)，現(xiàn)在就是多頭管理。應(yīng)急物流在管理上尤為復(fù)雜。
如何從管理機制上保障應(yīng)急物流的有效運轉(zhuǎn)？有業(yè)內(nèi)人士表示，應(yīng)該設(shè)立一個應(yīng)急物流指揮中心，它的運作必須有強有力的政府職權(quán)，應(yīng)歸屬于政府應(yīng)急救災(zāi)部門，它依靠政策法規(guī)行使職能和開展工作，專門負責(zé)政府救災(zāi)物資的儲存和運送。
專業(yè)隊伍與裝備待建設(shè)
除了應(yīng)急法律和機制的不健全外，缺少應(yīng)急物流的專業(yè)人員和專有設(shè)備也是此次雪災(zāi)體現(xiàn)出的重要問題之一。
徐東認為，應(yīng)急物流作為一個新興的行業(yè)，其專業(yè)性很強，其面臨的任務(wù)都是急難險重的情況，需要專業(yè)人士負責(zé)，因此不管是以公司的形式還是其他組織的形式，應(yīng)急物流的隊伍建設(shè)在平時就應(yīng)該被重視，不能等到出現(xiàn)災(zāi)害才臨時找人。此次雪災(zāi)地區(qū)只是南方數(shù)省，政府尚可以傾全國之力救助，萬一全國都受災(zāi)的話，各地區(qū)沒有自己的應(yīng)急專業(yè)隊伍，難以自救。
除了專業(yè)人員外，在應(yīng)急物流中，專用裝備必不可少。在此次雪災(zāi)地區(qū)的鐵路段上，因為電網(wǎng)損壞，電力機車無法運行，鐵道部調(diào)動了100多臺內(nèi)燃機車才解決問題。試想如果鐵道部沒有內(nèi)燃機車，那么鐵路系統(tǒng)都會癱瘓。同樣，在受凍公路地段，如果沒有破冰設(shè)備，或者汽車沒有防滑設(shè)備，公路也會癱瘓。此次救災(zāi)中，不僅使用了這些專有的應(yīng)急裝備，甚至還使用了一些超常裝備。比如使用直升機空投棉衣和食品，還有在貴州的電力設(shè)備修復(fù)中，使用了熱力飛船。
不過在國內(nèi)應(yīng)急裝備尚沒有專門的建設(shè)和保有，又何況其中的物流裝備。目前，國內(nèi)在應(yīng)急救災(zāi)中，對于裝備，通常是有什么用什么。比如在破冰時甚至出動了裝甲車。雖然使用裝甲車破冰十分巧妙，但是裝甲車的本職并不在此。如果我們在前期建有一些應(yīng)急物流的專有設(shè)備，那么出現(xiàn)冰雪封路時，直接調(diào)用即可，哪里還需要裝甲車。
對于應(yīng)該保有哪些應(yīng)急物流裝備，目前尚無定論。不過徐東表示，可以確定的是，應(yīng)急物流設(shè)備不見得需要最先進的，而需要非常情況下最適用的。比如內(nèi)燃機車，現(xiàn)在尚無從猜測其是鐵道部有意預(yù)先留下的還是在電力機車更新?lián)Q代中沒有換完的，不管如何，比電力機車技術(shù)落后的內(nèi)燃機車在雪災(zāi)中正好派上用途�？紤]應(yīng)急物流裝備時需要明白，越是高技術(shù)的先進設(shè)備對環(huán)境的依賴性越強，在應(yīng)急狀態(tài)下越容易失效。比如機場使用的吹雪車，效果的確不錯，但是耗油厲害。在應(yīng)急狀態(tài)下，油也是緊缺物資，一旦缺油，設(shè)備也就失靈了。所以，有些裝備雖然不是最先進的，但是對外界的依賴性沒那么強，可以儲備下來以便應(yīng)急時使用。
應(yīng)急物流布局

如果交通要道阻斷，物資無法運輸?shù)侥康牡�，那么物資的儲備就顯得異常重要了。在此次雪災(zāi)中，應(yīng)急物資的物流布局無疑成為救災(zāi)中的重要環(huán)節(jié)。所謂應(yīng)急物流布局，考慮的是應(yīng)急物資存于什么組織，應(yīng)急物品如何分類，怎么考慮安全庫存與物資如何布局等問題。
徐東表示，應(yīng)急物流布局，既然是為應(yīng)急準備，就不能按照常規(guī)思維去規(guī)劃。比如應(yīng)急物資，不能單純依靠政府儲備，最好是政府和市場兩者結(jié)合儲備。市場儲備主要依靠流通性企業(yè)，對此應(yīng)該有相應(yīng)的法規(guī)或者市場準入條件規(guī)定，什么級別的流通企業(yè)必須存儲哪類物資，存多少，政府又如何給予補貼。而目前，按照中央與地方分級負責(zé)的救災(zāi)工作管理體制，救災(zāi)儲備物資應(yīng)以地方各級政府儲備為主。
根據(jù)此前《民政部、財政部關(guān)于建立中央級救災(zāi)物資儲備制度的通知》規(guī)定，“儲備物資的品種暫定為單、棉帳篷，其管理和使用的原則是：專項儲存、合理布局；快速高效、保證急需；集中管理、保證安全；專物專用、嚴格審批。”顯然，現(xiàn)在政府儲備的應(yīng)急物資品種過于單一，但應(yīng)急物資種類又不能過多，那么現(xiàn)今社會里哪些物資能保障人民生命延續(xù)需要，又需要保有多少的安全庫存等等實際操作問題還需要盡快研究出結(jié)論。
對于應(yīng)急物資的布局，按照國務(wù)院頒布實施的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和5個自然災(zāi)害類專項預(yù)案，我國僅在沈陽、天津、武漢、南寧、成都、西安等10個城市設(shè)立了中央級救災(zāi)物資儲備庫。
業(yè)內(nèi)人士認為，應(yīng)急物資倉庫顯然不足。在實際救災(zāi)中，如果湖南的應(yīng)急物資都存在長沙，那么在外部交通阻斷的情況下，只能救助長沙附近地區(qū)，多數(shù)的城鎮(zhèn)、農(nóng)村、山區(qū)以及邊遠地區(qū)則鞭長莫及。而一般城鎮(zhèn)的商業(yè)基本都是小商品店，自己都不存貨，一旦受災(zāi)，根本無法滿足當?shù)氐纳�活所需�，F(xiàn)在多數(shù)的農(nóng)民還有自己存糧的習(xí)慣，所以短期受災(zāi)還不愁食物，但隨著社會的進一步工業(yè)化，農(nóng)民越來越依賴外部資源，到那時候如果以現(xiàn)在的救災(zāi)布局，一旦受災(zāi)，農(nóng)民會處于危險境地中。
神經(jīng)中樞建設(shè)
法律法規(guī)與體制的建設(shè)非一朝一夕之功，而專業(yè)隊伍與裝備以及物資布局尚待應(yīng)用研究和實際經(jīng)驗的積累，徐東認為在當前，首要的也是緊要的任務(wù)是先把應(yīng)急物流的信息平臺建立起來。這個信息平臺既是一個信息收集平臺也是一個指揮平臺，在此基礎(chǔ)上，才能把各處資源調(diào)動起來。在這個信息平臺里，本身可以反映出有哪些企業(yè)在應(yīng)急系統(tǒng)里，它們有哪些資源，災(zāi)區(qū)有哪些需求，同時國務(wù)院和各省各市的應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建立也要依靠這個平臺的信息和建設(shè)基礎(chǔ)。
如果信息系統(tǒng)運轉(zhuǎn)好了，即使應(yīng)急管理的其他方面尚有欠缺，還可以找到其他辦法替代。比如使用裝甲車代替破冰設(shè)備，如果沒信息系統(tǒng)的話，連哪里有裝甲車都無從知道，又談何替代使用。所以，在徐東看來，這套信息系統(tǒng)就相當于應(yīng)急體系的神經(jīng)中樞。
由于自然災(zāi)害及公共突發(fā)事件的不確定性，應(yīng)急物流信息系統(tǒng)應(yīng)該是一個適應(yīng)性強、功能強大、反應(yīng)靈敏的信息網(wǎng)絡(luò)中心和管理中心。進一步說，它根據(jù)國家的政策法規(guī)，組織眾多普通商業(yè)物流中心、企業(yè)加盟，并通過一張覆蓋于各加盟物流中心、企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將其連接起來，依托政府公共信息平臺，組成一個網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急物流體系，實施信息發(fā)布和管理工作。災(zāi)害發(fā)生時，通過網(wǎng)絡(luò)連接，靈活抽調(diào)各加盟物流中心組成一個保障體系。
其實，國家一直在著手建立應(yīng)急管理信息平臺。從開始建立至今已有一年多時間，各級政府的應(yīng)急減災(zāi)辦公室也在籌建。不管雪災(zāi)來不來，信息平臺都得建設(shè)，但是雪災(zāi)的到來使得大家更加關(guān)注，緊迫性更強。在正在建設(shè)的這套應(yīng)急管理信息平臺中，目前還沒有專門的應(yīng)急物流子系統(tǒng)，而只存在應(yīng)急管理的物資保障信息模塊。
信息平臺作為應(yīng)急物流管理體系的神經(jīng)中樞，其建設(shè)在現(xiàn)階段相對其他工作而言顯得更加急需、更加迫切。但這并不代表其他工作可以放緩。其實，法律、管理體制、隊伍、裝備等建設(shè)工作與專業(yè)學(xué)術(shù)研究等內(nèi)容，作為應(yīng)急物流體系的必要組成部分，哪一部分都不可偏廢，各個環(huán)節(jié)需要齊頭并進。


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應(yīng)急物流是指為應(yīng)對嚴重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發(fā)事件而對物資、人員、資金的需求進行緊急保障的一種特殊物流活動。應(yīng)急物流可以分為軍事應(yīng)急物流和非軍事應(yīng)急物流。非軍事應(yīng)急物流可以細分為災(zāi)害應(yīng)急物流和疫情應(yīng)急物流；災(zāi)害（含險情）應(yīng)急物流又可分為自然災(zāi)害應(yīng)急物流和人為災(zāi)害應(yīng)急物流。
應(yīng)急物流的“應(yīng)急”二字本身帶有一定的軍事色彩，但應(yīng)急物流并不等同于軍事物流。軍事物流的指令性較強，尤其在戰(zhàn)爭爆發(fā)的時候，始終把軍事利益放在首位。而應(yīng)急物流系統(tǒng)則應(yīng)該以社會利益為牽引，服務(wù)的對象是受災(zāi)地區(qū)的人民。
應(yīng)急物流一般具有突發(fā)性、弱經(jīng)濟性、不確定性和非常規(guī)性等特點，多數(shù)情況下通過物流效率實現(xiàn)其物流效益，而普通物流既強調(diào)效率又強調(diào)效益。目前我國的應(yīng)急物流有自己的特點，其表現(xiàn)為：政府高度重視，企業(yè)積極參與；軍民攜手合作，軍隊突擊力強；平時預(yù)有準備、預(yù)案演練到位等。
其內(nèi)容包括應(yīng)急物流組織機制的構(gòu)建、應(yīng)急技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)急物流專業(yè)人員的管理、  應(yīng)急所需資金與物資的籌措、應(yīng)急物資的儲存與管理、應(yīng)急物流中心的構(gòu)建、應(yīng)急物資的運輸與配送等內(nèi)容。
與我國相比，歐美發(fā)達國家對應(yīng)急管理體系的建設(shè)較早，其表現(xiàn)為：建立并完善應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機制；制訂并優(yōu)化應(yīng)急管理行動流程；制定并完善應(yīng)急管理法規(guī)體系；搭建應(yīng)急管理信息平臺。
應(yīng)急物流在我國尚處于起步的發(fā)展階段。2006年底，經(jīng)國資委、民政部批準，全國第一個從事應(yīng)急物流的專業(yè)組織——中國物流與采購聯(lián)合會應(yīng)急物流專業(yè)委員會成立。近年來，應(yīng)急物流理論的研究已經(jīng)步入團隊協(xié)作、系統(tǒng)開發(fā)的良性軌道。由中國物流與采購聯(lián)合會應(yīng)急物流專業(yè)委員會牽頭制定、發(fā)布了《應(yīng)急物流科研指南》。中國物流學(xué)會在2007年首次將《中國應(yīng)急物流現(xiàn)狀研究》等5個與應(yīng)急物流相關(guān)的課題納入年度的研究規(guī)劃。各級政府和各企業(yè)開始認識到應(yīng)急物流的重要作用。