在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，2009年經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)鎖定在保增長(zhǎng)上。
4月29日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)。按照慣例，通過(guò)國(guó)務(wù)院審議后，《意見(jiàn)》不久將對(duì)外公布，具有改革任務(wù)的各部委將圍繞改革重點(diǎn)制定相應(yīng)的實(shí)施步驟。
據(jù)國(guó)家發(fā)改委有關(guān)人士透露，相比往年改革指導(dǎo)意見(jiàn)，今年經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革的重點(diǎn)將圍繞擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)等主題展開。也就是說(shuō)，盡管09年的《意見(jiàn)》也包括財(cái)稅、金融、農(nóng)村、投資、社會(huì)體制、民生、行政管理體制等十幾項(xiàng)改革要求，但從操作時(shí)間上給出了近期和中長(zhǎng)期安排。
圍繞保增長(zhǎng)擴(kuò)內(nèi)需，近期重點(diǎn)將進(jìn)行四項(xiàng)改革：投資體制改革、拓寬民間投資渠道、加快就業(yè)和收入分配改革、推進(jìn)民生領(lǐng)域改革。而中遠(yuǎn)期改革任務(wù)，即事關(guān)全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革重點(diǎn)鎖定在財(cái)稅、農(nóng)村、金融三個(gè)領(lǐng)域。
而從操作細(xì)節(jié)上看，修改政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄、收入分配改革方案、包括社保基金預(yù)算制度在內(nèi)的財(cái)稅改革，將成為今年體制改革的三大重要看點(diǎn)。
下放投資核準(zhǔn)權(quán)限
作為具有“改革”職能的國(guó)家發(fā)改委，每年都會(huì)受國(guó)務(wù)院委托制定當(dāng)年經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。上述國(guó)家發(fā)改委人士表示，相比往年改革意見(jiàn)上報(bào)和審議時(shí)間(大概每年7月)，今年提前了2個(gè)月。中央要求發(fā)改委盡快出臺(tái)改革方案，在推出保增長(zhǎng)的措施同時(shí)，要抓住時(shí)機(jī)消除深層次體制機(jī)制障礙。
《意見(jiàn)》第一項(xiàng)改革重點(diǎn)就鎖定在我國(guó)投資審批體制政策改革上。
《意見(jiàn)》明確提出，今年要抓緊出臺(tái)修訂后的政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄，最大限度地縮減核準(zhǔn)范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限。
作為我國(guó)投資體制改革的破題之舉，2004年7月，國(guó)家正式公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。與此同時(shí)，《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2004年本)》(以下簡(jiǎn)稱《目錄》)也于同日公布。
按當(dāng)時(shí)計(jì)劃，《目錄(2004年)》大約每?jī)赡暾{(diào)整一次，但此后4年一直未有修改和調(diào)整。
實(shí)際上，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)在今年1月初召開內(nèi)部會(huì)議進(jìn)行討論。核心議題即是重新調(diào)整《目錄(2004年)》的內(nèi)容。據(jù)參與討論的發(fā)改委有關(guān)人士透露，修訂的初步方向是，將把部分投資項(xiàng)目權(quán)限下放給地方，同時(shí)把部分投資權(quán)“平移”給國(guó)務(wù)院其他五部門。
其中，將對(duì)一般性“社會(huì)事業(yè)”領(lǐng)域的投資審核權(quán)全部下放到地方。
“這種修訂有利于擴(kuò)大地方積極性，減少跑部現(xiàn)象�！敝袊�(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯對(duì)本報(bào)記者分析，如果投資權(quán)下放，就能更多地發(fā)揮地方和社會(huì)的積極性。
而《意見(jiàn)》對(duì)推進(jìn)投資體制改革的意義定義為，“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能，激發(fā)市場(chǎng)投資活力�！�
除修訂《目錄》、下放投資權(quán)外，《意見(jiàn)》也提出投資體制領(lǐng)域中的深層次改革要求，即科學(xué)界定政府投資領(lǐng)域和范圍，充分發(fā)揮政府投資對(duì)社會(huì)投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。
“投資拉動(dòng)短期看可以解決內(nèi)需不足，但長(zhǎng)期看出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性偏差�！焙椭T多經(jīng)濟(jì)學(xué)家一樣，王小魯擔(dān)心，政府投資如果過(guò)多鎖定在生產(chǎn)領(lǐng)域，會(huì)帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩，擴(kuò)大了供給矛盾。同時(shí)，可能導(dǎo)致對(duì)社會(huì)資本的“擠出效應(yīng)”。
中央黨校研究室副主任周天勇認(rèn)為，“應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)決定投資主體的投資意愿，而不是政府�！苯缍ㄕ�府投資的范圍，是投資體制改革的關(guān)鍵。而民間不投資的非盈利性、社會(huì)又必需的項(xiàng)目，政府要投資；民間要投資的盈利性項(xiàng)目，不涉及國(guó)家安全的，政府要退出。
顯然決策者已看到上述問(wèn)題。據(jù)悉，《意見(jiàn)》提出，要“加快研究鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入石油、鐵路、電力、電信、市政公用設(shè)施等重要領(lǐng)域的相關(guān)政策，帶動(dòng)社會(huì)投資”。
其中，《意見(jiàn)》提出要加快出臺(tái)鐵路體制改革方案。
除了修訂《目錄(2004年)》，調(diào)整政府投資權(quán)限和范圍，《意見(jiàn)》還提出，要制定出臺(tái)《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》。
“出臺(tái)全國(guó)性政府投資條例，有利于規(guī)范各級(jí)政府投資活動(dòng)。”上述發(fā)改委人士分析，政府投資從項(xiàng)目論證、立項(xiàng)、工程招標(biāo)、資金管理，到質(zhì)量跟蹤、項(xiàng)目驗(yàn)收、綜合評(píng)價(jià)，再到事后審計(jì)和責(zé)任追究，需要有一系列規(guī)范要求。但目前還沒(méi)有制定相關(guān)的全國(guó)性文件。
收入分配改革方案將出
除投資體制改革外，2009年改革另一“重頭戲”是收入分配改革。
據(jù)悉，《意見(jiàn)》提出加快出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見(jiàn)及實(shí)施細(xì)則。據(jù)國(guó)家發(fā)改委人士透露，盡管前兩年體制改革意見(jiàn)中也寫入了該點(diǎn)，但從高層態(tài)度和操作上看，今年有望出臺(tái)收入分配總體改革方案，即收入分配改革的指導(dǎo)意見(jiàn)。
事實(shí)上，有關(guān)收入分配制度改革的方案已于2006年初步擬定。消息顯示，《推進(jìn)收入分配制度改革的意見(jiàn)》草稿一度進(jìn)入最后征求意見(jiàn)階段。但此后改革方案卻一直沒(méi)有亮相。
“一是制度設(shè)計(jì)難度大，二是利益調(diào)整阻力大。”王小魯分析，收入分配涉及財(cái)稅體制改革、社保制度設(shè)計(jì)等多個(gè)層面，這樣，政策設(shè)計(jì)和重構(gòu)利益格局，不是一件簡(jiǎn)單的事情。
國(guó)家發(fā)改委有關(guān)人士透露，發(fā)改委在2007年、2008年，分別舉行了四次內(nèi)部征求意見(jiàn)討論會(huì)，組織有關(guān)部委官員和學(xué)者，進(jìn)一步論證和修訂改革總體方案。并于今年3月再次組織了內(nèi)部討論會(huì)。目前，收入分配總體方案基本成型，有望今年出臺(tái)。
“要真正改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，根子還在收入分配領(lǐng)域�！蓖跣◆敺Q，當(dāng)前宏觀背景下啟動(dòng)收入分配改革的意義在于，通過(guò)收入分配調(diào)整真正啟動(dòng)國(guó)內(nèi)內(nèi)需和消費(fèi)，尤其解決中低收入者消費(fèi)不足的問(wèn)題。
對(duì)此，《意見(jiàn)》也給出了明確要求，即“加快推進(jìn)民生領(lǐng)域改革，改善居民支出預(yù)期與消費(fèi)意愿”。
2009年，民生領(lǐng)域改革內(nèi)容有四大領(lǐng)域：衛(wèi)生、教育、社保、住房。
如在教育改革任務(wù)中，《意見(jiàn)》提出，要制定出臺(tái)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步健全義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，開展農(nóng)村中等職業(yè)教育免費(fèi)政策試點(diǎn)，加快建立進(jìn)城務(wù)工人員子女平等就學(xué)制度等。
“教育改革是‘十二五’期間的改革重點(diǎn)�！鄙鲜霭l(fā)改委人士透露。
試行社�；�金預(yù)算制度
在長(zhǎng)遠(yuǎn)改革方面，《意見(jiàn)》將重點(diǎn)鎖定在財(cái)稅、農(nóng)村、金融三個(gè)領(lǐng)域。
“財(cái)稅體制改革既是當(dāng)前重點(diǎn)，也是長(zhǎng)期任務(wù)�！鄙鲜霭l(fā)改委人士表示，《意見(jiàn)》給出的相關(guān)具體政策方向是：統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)房地產(chǎn)稅、城建稅、教育費(fèi)附加等稅制改革；研究推進(jìn)綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度；改革資源稅；研究開征環(huán)境稅；研究開征不動(dòng)產(chǎn)稅。
除上述具體改革內(nèi)容，《意見(jiàn)》還提出了財(cái)稅改革的基本途徑，即深化預(yù)算制度改革，實(shí)現(xiàn)政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算有機(jī)銜接。
其中，試行社會(huì)保障基金預(yù)算制度作為財(cái)稅改革內(nèi)容，首次出現(xiàn)在改革意見(jiàn)中。
“建立社會(huì)保障預(yù)算，是把社會(huì)保障資金收入從一般性的經(jīng)常收入支出中分離出來(lái)，獨(dú)立于政府公共預(yù)算和國(guó)有資本金預(yù)算之外。”中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副秘書長(zhǎng)湯敏對(duì)記者表示。
日前，該組織發(fā)布《構(gòu)建全民共享的發(fā)展型福利體系》研究報(bào)告，對(duì)建立社會(huì)保障基金預(yù)算的必要性給出分析。
該報(bào)告指出，社會(huì)保障基金主要是由單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)組成，其統(tǒng)籌基金為社會(huì)保險(xiǎn)受益人共同所有，個(gè)人賬戶基金為個(gè)人所有，不屬于財(cái)政性資金。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳、支付和運(yùn)營(yíng)有著自身特性。
報(bào)告建議，建立社會(huì)保障預(yù)算，將預(yù)算外的各項(xiàng)社會(huì)保障基金納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理。同時(shí)要設(shè)立單獨(dú)的社會(huì)保障基金特設(shè)賬戶存儲(chǔ)基金，并由中國(guó)人民銀行管理。