以“大部門體制”為突破口的新一輪行政管理體制改革，在2008年初拉開帷幕。盡管一年來的改革尚處于初期探索階段，但是，“大部門體制”已見雛形。未來，這項改革還將穩妥、有序推進。 
　　在國務院機構改革的同時，地方政府機構改革也已全面跟進。在交通運輸部組建近一年后，我國新一輪行政管理體制改革正全面推開。 
　　據了解，在這輪政府機構改革中，“工業和信息化、人力資源和社會保障、交通運輸等領域將率先起步。”北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授告訴記者，“改革對機構具體設置名稱、排序、形式等，不統一要求上下對口，在條件具備的地方，可加大機構整合力度，撤并一些職能相近、相同的部門，允許一個部門同上級幾個部門對口。” 日前，交通運輸部向各地印發了《地方交通運輸大部門體制改革研究》和《深化中心城市交通行政管理體制改革研究》兩個研究報告。報告提出了各地深化交通運輸行政管理體制改革的原則和目標，以及優化交通運輸行政管理組織結構的基本模式。 
　　據參與報告起草的專家介紹，這兩個報告為各地交通運輸部門按照大部門、大管理、大統籌、大協調的思路，轉變職能、理順關系、創新體制提供了具有方向性和原則性的意見和建議。 
　　報告建議，交通運輸主管部門及其專業管理機構應當劃清職權范圍，政事分開，各司其職，而其內部的組織結構模式，則應主要體現為“橫向部門制＋縱向層級制”的直線職能制，以職能定位為基礎，橫向部門化設置機構，縱向層級化界定權責。 
　　“掌舵”而不是“劃槳” 
　　“政事不分”一向是制約我國交通發展的主要因素，而交通運輸部也正是針對此而組建。專家認為，目前地方交通運輸行政管理體制的主要問題在于，從行業的外部關系來看，交通主管部門與政府其他行業部門多頭行政，權責不清的現象比較普遍。不僅不同運輸方式被普遍的分割管理，而且在交通運輸規劃，投資，建設立項，運營管理等方面，交通主管部門與其他行業主管部門也存在著許多職權交叉的情況。 
　　同時，從行業的內部關系來看，管理橫向部門設置過多過細，縱向層級間則邊界模糊，結構復雜。 
　　報告指出，目前，我國交通運輸業發展面臨“量”增長和“質”提高的雙重壓力，具有兩個明顯特征。一是仍處于大建設大發展階段，基礎設施建設任務很重；二是逐步向現代交通運輸業轉型，需要加快完善綜合運輸體系，促進行業科學發展。 
　　為此，交通運輸部部長李盛霖在2009年全國交通運輸工作會議上指出，推進綜合運輸體系的建設，將成為2009年交通運輸部的工作重點之一。 
　　而推進綜合運輸體系的建設應當從何處著手？對此專家表示，發展綜合運輸體系，做到資源的有效利用，作為交通規劃和建設的最終落腳點，體制改革的發端應當是從地方開始。但我國尚處于市場經濟完善時期，政府主管部門不具備全面“公共服務市場化”的環境條件，職能定位應是“掌舵”而不是“劃槳”，但在交通基礎設施建設、養護領域引入市場機制，卻是改革應當堅持的方向。 
　　報告認為，深化地方交通運輸行政管理體制改革的重點任務應該包括：整合交通運輸行政資源，構建大部門體制；轉變行業政府管理職能，優化職能結構；統籌交通運輸主管部門及其專業管理機構改革，優化組織結構；全面推進行業依法行政，加強制度建設。“在大部門體制框架下大力推進政事、政企、政資、政社分開，決策和執行分離，進一步優化職能結構。” 
　　而具體的分工情況則是：凡涉及法規政策、標準規范、發展規劃等抽象行政行為的決策職能，應由交通運輸主管部門集中行使；凡涉及直接從事公共服務和行政執法等具體行政行為的執行職能，原則上由交通運輸主管部門設立專業管理機構分類行使。 
　　曾對大交通體制做過深入研究的、國務院研究發展中心社會經濟研究部副部長林家彬認為，將政府主管部門與管理機構分開，就是將決策層和執行層分開，這樣不但有利于提高行政效率，防止腐敗，更有利于各種不同的交通方式統籌協調統一規劃。 
　　“橫向部門制＋縱向層級制” 
　　在政事分開的同時，在交通運輸主管部門及其專業管理機構的組織結構模式上，報告建議，應主要應體現為“橫向部門制＋縱向層級制”的直線職能制，以職能定位為基礎，橫向部門化設置機構，縱向層級化界定權責。 
　　其中，在交通運輸主管部門中，所謂橫向結構，即為職能整合的大部門制，即在地方三級政府層面推動形成“一省一廳”、“一市一局(委)”、“一縣一局”的組織模式。三級交通運輸主管部門之間具有上級對下級的業務指導關系，各級機構對本級政府負責。三級交通運輸主管部門的基本職能對象應該包括：公路、水路交通，城市客運和地鐵、軌道運營，民航機場，地方鐵路(包括城際輕軌)，綜合運輸協調等。 
　　而縱向結構，則為職能錯位的層級制。省級交通運輸主管部門的職責主要為決策，調度管理，公共關系平臺，以及承擔國省道，高速公路、地方航道、地方鐵路建設、養護、管理的事權責任。 
　　而各市(地)縣(市)等級交通運輸主管部門則負責上級政府決策的具體執行，以及轄區內港口、機場、農村公路和綜合交通樞紐建設、養護、管理和城鄉交通一體化的事權責任。而在地方交通運輸專業管理機構中，橫向結構應為同類歸并的部門制。 
　　報告建議，省級層面可實行“3+2”的基本模式，即一般設置公路管理局、港航管理局和陸上運輸管理局，選擇設置綜合執法局(總隊)、工程質量和安全監督管理局(站)。 
　　市(地)級層面可形成公路管理機構(國省道屬于省級事務委托)、港口管理機構、陸上運輸管理機構(包括道路運輸、城市客運、地鐵和軌道交通)、機場管理機構為主的基本構架。縣(市)級層面可形成公路管理機構(農村公路)、道路運輸管理機構為主的基本構架。 
　　交通主管部門與專業管理機構之間是“決策”和“執行”的關系。同時，為避免角色混同、職責同構，交通主管部門內設機構的部門化模式，應與所屬專業管理機構的設置模式有所不同，可實行跨“專業”的綜合性設置。如：單設公路管理局，但一般不在廳內設公路管理處。 
　　縱向結構則為條塊結合的層級制。對國省道，公路管理機構可探索實行省以下垂直管理的體制模式。對農村公路，可探索實行省與縣之間條塊結合、以塊為主的體制模式。市級機構作為省級代理，只負責協調具體事務。 
　　港航管理機構對地方航道、地方海事可探索按流域設置省級垂直管理的體制模式，對港口和水路運輸則適宜條塊結合、以塊為主的體制模式。其他專業管理機構大多適宜條塊結合、以塊為主的體制模式。 
　　據參與報告起草的專家表示，該報告為各地交通運輸機構的改革提供了方向性的建議，但是由于實際情況不同，各地還可以根據自己的情況對該思路進行修訂。例如，有條件的地區可爭取地方政府支持，在公路、水路、城市交通等基礎項目之外，納入城市交通基礎設施、交通戰備、旅游 客運以及口岸、物流協調指導等職能。針對4個直轄市、27個省會城市以及大連、青島、寧波、廈門、深圳5個沿海城市，交通運輸部同時發布了《深化中心城市交通行政管理體制改革研究》的研究報告，分析了中心城市交通行政管理體制的現狀，并提出了改革的總體思路和推薦模式。 
　　除組建大部門體制的交通行政主管部門外，報告建議，另外設置5個專業化的交通管理機構，具體包括公共運輸管理機構、基礎設施管理機構、港航管理機構、建設質量與安全監督管理機構、綜合執法機構，此外，設立由各類專家組成的咨詢委員會、社會各界參加的行風評議和執法評議委員會等非常設的監督組織。 
　　“自下而上”破局 
　　其實，很多地方的大部制改革，最早都始于交通部門。 
　　前往全國各地，尤其是西、北兩個方向的省際長途車日發班車能達1500次，運送客流達近6萬人次。而除省際旅客運輸外，其經營業務還包括室內乘客運輸、小件行包快運、客車維護修理等延伸性服務。 
　　“六里橋綜合客運交通樞紐”承載著如此繁忙的任務，但這里的一切，又都是在平靜的氣氛中進行。 
　　 “六里橋綜合客運交通樞紐”是北京市交通委預計在奧運前后建成使用的八大交通樞紐之一。當動物園、西直門、東直門、一畝園、六里橋、北京西站南廣場、望京和四惠橋八大交通樞紐全部建成，北京市的整體交通狀況將得到徹底改觀。 
　　交通樞紐的建設，正是北京市交通委為建設綜合交通體系所做出的積極探索。早在2003年8月，北京市就成立了全國首家交通委員會，統管全市的交通建設管理、規劃、運營職能，并負責與民航總局和鐵道部門協調，發展綜合運輸體制。 
　　組建市交通委后，在職能調整上不僅將原市交通局承擔的負責本市公共交通、公路及水路交通行業管理的全部職能劃入市交通委，同時將原由市市政管委承擔的城市道路、橋梁以及經營性停車設施的行政管理職能劃入市交通委，將原由市公安局公安交通管理局承擔的部分路政管理的職能劃入市交通委。同時與城市內部民航總局及鐵道部門協調。 
　　北京在全國邁出了探索大交通管理體制改革的第一步。 
　　在隨后的幾年，大交通體系的改革悄然出現在全國更多地方。如江蘇、重慶等省市。 就重慶而言，目前，已基本形成了“一城一交”的大交通管理格局。 
　　重慶市交通管理委員會作為主管全市城鄉公共客運交通及公路、水路交通行政管理和行業管理的政府組成部門，代表市政府對全市的交通運輸業進行“領導、決策、規劃、管理、服務、協調、仲裁”等宏觀管理，除繼續行使原交通局負責的全市公路、水路運輸行業管理和交通基礎設施建設外，還承擔原市公用局承擔的城市公共客運交通管理職能（含出租汽車管理職能）；市經委承擔的民航、鐵路、公路、水路各種運輸方式協調職能；原市港口局承擔的港政管理、碼頭管理職能；原市計委承擔的交通戰備工作職能及地方民航、地方鐵路管理職能。 
　　為什么地方對于大部制的改革最早始于交通部門？ 
　　在國務院啟動新一輪政府機構改革之前，交通部曾組織國內交通領域的專家組成專家組，走訪全國多個省市，就我國交通運輸管理體系和行政管理體制改革進行調研。 
　　調研結果顯示，隨著各地交通基礎設施建設的發展，有些地區公路、水路、航空、鐵路等設施的建設已經達到了很高的水平。但是由于分屬多頭，管理不暢，這些設施并沒有得到合理充分的利用。而不暢的交通直接影響到各地經濟的發展。所以從交通入手，通暢交通，進而發展經濟自然成了題中之義。 
　　然而，雖然交通領域的綜合改革彼時已經在全國各地悄然開展，但綜觀各地的交通管理模式，仍有許多不足。 
　　專家組認為，主要的問題是，雖然各交通形式的管理趨于統一，但交通基礎設施的建設及養護體制仍存在于不同的主管部門之中。 
　　其次，雖然交通委對交通運輸形成了一定的綜合管理能力，但對民航、鐵路只具有協調能力，不具備真正的管理職能，與民航、鐵路的協調能力不足，整個交通運輸體系沒有形成真正意義上的綜合運輸體系。 
　　另外，相關法律條文的不統一也使實際操作過程中出現了很多難以解決的問題。 造成這些問題的原因，則在于地方對于綜合交通體系的改革探索乃是“自下而上”而非“自上而下”。從而造成很多問題得不到根本性的解決。 
　　如今，在國務院機構改革持續推進近一年后，這種狀況有望得到改善。但，中央黨校經濟學部教授曹立接受本刊記者采訪時也表示，“由于大部門體制是政府結構和運行機制的深刻變革，涉及政府部門領導層級的設置、管理與協調機制的確立、權力監督與利益的調整、集權與分權關系的處理等等諸多問題，既不可能一步到位，也不可能畢其功于一役，只能是循序漸進、逐步探索。” 
　　專家預測，隨著各級政府事權關系的不斷清晰，精簡行政層級以及省直管縣的體制改革不斷推進，地方交通運輸行政管理的職能范圍將會發生新的變化。屆時，省級交通運輸主管部門所屬專業管理機構的數量將大大減少，大部分專業管理職能將向廳機關集中。需要獨立設置的專業管理機構可能僅有綜合執法機構、綜合行政許可機構、國省道（含高速公路）和地方航道的養管機構等。 
　　而由于市、縣級政府將承擔越來越多的具體執行性事務，其專業管理機構的發展與省級會形成較大反差，可能形成綜合執法機構、綜合行政許可機構、公路管理機構（國省道以外的其他公路）、港航管理機構、機場管理機構、運輸管理機構為主的基本架構。 
　　省級層面專業管理機構的職能定位 
　　公路管理局。承擔全省各級各類公路一體化發展的責任。負責國省干線（含高速）公路及其附屬設施的建設、養護、收費、路網運行調度等管理，組織公路路政管理及執法；承擔收費公路運營的監督管理責任，特別要加強對養護和服務的監督；指導農村公路建設、養護和路政管理。 
　　港航管理局。承擔全省水路交通一體化發展的責任。負責水路運輸、地方航道、地方海事、地方船檢等行業管理；負責授權范圍的行政許可，組織和監督相關行政執法；負責省管港口、航道的建設、運營管理并組織行政執法；指導和協調其他港口、航道的建設、運營管理；負責與中央垂直管理的海事機構的溝通與協調。根據需要，可增加機場管理的協調職能。 
　　陸上運輸管理局。承擔全省陸上運輸綜合協調發展的責任。負責道路運輸及相關輔助業的行業管理及授權范圍的行政許可；組織道路運政執法；指導城市公共交通管理；指導和協調綜合運輸樞紐建設、維護、運營的管理；負責與中央垂直管理的郵政管理機構、鐵路運輸管理機構的溝通與協調。 
　　綜合執法局（總隊）。負責在授權范圍內組織實施綜合行政執法，規范和監督管理執法活動；加強與相關專業管理局的協調溝通。各專業管理局相應剝離其原有監督檢查、行政處罰、行政強制等執法職能。綜合執法的范圍可根據不同條件視情況而定，或者陸、水分開，或者陸、水合一。 
　　交通工程質量與安全監督管理局（站）。負責公路水路交通基礎設施建設重點工程項目的質量與安全監督管理，以及建設市場監督管理。依據職能整合情況還可承擔其他交通基礎設施建設、養護的工程質量與安全監管。對于建設任務較輕，或建設規模趨緩的地區，可視情況將其相關職能分類并入其他專業管理局。 
　　三級交通運輸主管部門的角色與職能定位 
　　省級：省域內交通運輸行業管理的主要決策者。國省道（含高速公路）、地方航道、地方鐵路建設、養護、管理的事權責任者。全省交通運行指揮調度和Ⅱ級應急管理的組織者。公共關系的主導者。其他業務的指導者。 
　　負責擬訂本省綜合交通運輸發展的總體規劃、各種專項規劃及分年度實施計劃，并協調、指導和監督執行；承擔國省道、地方航道、地方鐵路建設、維護、運營的行業管理責任，重點負責統籌資金安排，嚴格審核、審批及許可，加強質量、安全和服務監管；指導其他交通運輸基礎設施的建設、維護和運營管理；指導和監督道路運輸、水路運輸、城市客運管理；組織指導行政規費征收與稽查；指導規范各類行政執法等。 
　　市（地）級：省級和本級政府決策的執行者。市本級城區內港口、機場、綜合交通樞紐建設、養護、管理和城鄉交通一體化的事權責任者。市域交通運行指揮調度和Ⅲ級應急管理的組織者。承上啟下的協調者。 
　　貫徹執行國家、省級各種交通運輸規劃計劃，細化分解并組織落實；承擔國省道、地方航道、地方鐵路等建設、維護、運營的屬地事務管理；承擔市本級港口、機場、綜合交通樞紐的建設、維護、運營的行業管理責任，并組織與監督行政執法；組織與監督市本級城市客運的行業管理，擬訂并指導、協調和監督執行城鄉交通一體化的政策措施；指導和監督本地道路運輸管理、水路運輸管理、行政規費征收與稽查；依法定權限負責組織與監管本級各類行政執法；協調縣（市）級交通運輸主管部門的工作。 
　　縣（市）級：上級決策的執行者。農村公路和本級城區港口、綜合交通樞紐建設、養護、管理的事權責任者。運輸市場秩序維護的責任者。縣域交通運行指揮調度和Ⅳ級應急管理的組織者。面向基層的咨詢服務者。鄉村交通運輸事務的組織和領導者。 
　　貫徹執行上級各種規劃計劃，細化分解并組織落實；擬訂本地農村交通運輸發展的規劃計劃、政策措施并組織實施；承擔農村公路以及本級城區港口、綜合交通樞紐的建設、維護、運營的行業管理責任；組織與監督本地道路運輸、水路運輸、規費征收與稽查的行業管理；依法定權限負責組織與監管本級各類行政執法；負責鄉鎮交通運輸管理機構的派駐和管理；負責組織直接面向公眾的信息服務；承擔交通運輸與通郵的協調工作。