重啟地方債券
2009-4-21 12:20:00 來源:網絡 編輯:56885 關注度:摘要:... ...
2009年2月17日,十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》。同時,財政部有關專家透露,有關地方政府債券發行的操作性文件已發給地方討論,發債方式為“中央政府代地方政府發行”。
為抵御全球金融危機的沖擊,我國出臺了擴大內需、促進經濟增長的十項措施。在交通基礎設施建設方面,在拉動內需措施的推動下,力爭2009年和2010年交通固定資產投資規模年均達到1萬億元水平。
就公路建設而言,我國長期以來就存在資金緊張、投融資渠道單一等問題。應以地方政府債券再度放行為契機,在當前拉動內需經濟計劃的背景下,通過發行地方政府債券來增強地方投資能力,實現地方財政與中央投資項目的同步配套,拓寬公路建設投融資渠道,解決公路建設籌集資金問題。
交通運輸部在20 05年發布的國家高速公路網規劃中指出,按靜態投資匡算,國家高速公路網未來建設所需資金約2萬億元,其中東部地區3 9 0 0億元、中部地區520 0億元、西部地區1090 0億元。在2020年前國家高速公路網將處于較快的建設階段,預計2010年前,年均投資規模約140 0億元,2010至2020年年均投資約1000億元。
目前我國公路建設基本形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費還貸、滾動發展”兩種主要的投融資體制。公路建設資金的主要來源有四種:政府預算資金、自籌資金、銀行信貸資金和國外資金。其中,政府預算資金包括非經營性基金、汽車購置稅費、中央和地方財政專項資金等;自籌資金包括地方投資主體的自籌資金、公路企業債券、國內股票融資等;利用外資的方式主要有國際金融組織及國外政策貸款、合資、項目融資、境外發行股票、合作和轉讓經營權等。
公路屬公益性基礎設施,建設資金本應主要來自國家財政投入。受投融資體制的制約和各級財政收入的限制, 除國防公路、邊遠地區公路和極少數貧窮地區的公路之外, 各級財政對公路尤其是高等級公路的投入比較有限, 近年來以增發國債為主的積極財政政策的實施, 使這種狀況初步得到改變, 但總體來看, 仍然存在比較突出的問題。
上世紀90年代以來, 隨著基礎設施領域單一國家投資體制的逐步改變, 公路建設雖然逐步形成了以地方集資、貸款、發行債券、利用外資、轉讓經營權等多種形式籌集建設資金的市場化投資和建設機制, 但民間資金參與高等級公路建設受到諸多限制, 投資渠道不暢,債券市場發展速度較慢。因此,銀行貸款實際上成為公路建設的主要資金來源, 依靠包括國債資金、軟貸款、企業債券和商業貸款等在內的各類債務性融資大體要占到公路建設資金總額的60%以上。隨之而來的問題就是,融資渠道單一、過度依賴銀行貸款、融資結構不盡合理, 投資主體債務負擔沉重,銀行潛在金融風險較大。因此,發展地方政府債券就成為公路建設融資的一個現實選擇。
現狀
由于市場和資源有限,各地方為了推動本地區經濟快速發展,具有爭取更大公共項目投資、獲得更多資源的沖動。
地方債券的發行在國外具有普遍性,無論是財政集權程度較高的單一制國家,如日本、法國,還是實行財政分權的聯邦制國家,如美國、加拿大,或是一些發展中國家,如拉丁美洲國家等,地方公債均在其財政收入和公債體系中占據重要地位。我國在上世紀80年代末至90年代初,許多地方政府為了籌集資金修路建橋,都曾經發行過地方債券,有的甚至是無息的,以支援國家建設的名義攤派給各單位。到了1993年,這一不科學行為被國務院制止。此后頒布的《中華人民共和國預算法》第28條,明確規定“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。
但是地方債券并沒有因叫停而銷聲匿跡, 不過是變身成企業債等一些其他形式的債券。早在1998年,國家為保證建設資金及時到位,允許一些地方交通部門、高速公路經營企業發行公路建設債券。但是,由于各省交通主管部門對公路債券市場的重要性認識不夠,沒有把債券市場作為資本市場融資的一個重要渠道。當年全國發行債券額度為350億元,國家計委公布的第一批發債項目中,公路項目計有28個,發債額度為44.2億元,但實際只發行不超過10億元。
在當前的市場經濟條件下,地方政府已成為具有獨立經濟利益的主體。由于市場和資源有限,各地方為了推動本地區經濟快速發展,具有爭取更大公共項目投資、獲得更多資源的沖動。而現實就存在長期以來各級政府部門多頭舉債,以地方政府“多元化融資”等名義舉借了大量債務。
中央政府出臺4萬億元的經濟刺激計劃后,需要地方政府的資金配套任務將達6000億元,而其配套能力只有3000億元,缺口達3000億元。財政部財政科學研究所所長賈康明確表示,此次中央政府代發的2000億地方債,都要用于4萬億投資拉動計劃的配套中。
因此,在當前金融危機的背景下,通過發行地方政府債券,一方面來增強地方投資能力,實現地方財政與中央投資項目的同步配套,以擴大內需、刺激消費;另一方面可以解決地方隱性債務危機。而在現階段,地方政府發行債券募集資金應優先投放于公路建設。
從經濟發展規劃來看,交通運輸是當前和未來發展的重點,前期規劃和建設準備也相對充分。從拉動經濟增長角度看,據測算高速公路每億元投入,可創造直接就業崗位1800個、間接就業崗位2100個。可見,“鋪路修橋”的投資建設對經濟拉動效應,確實非常明顯。
改革開放30年來,我國交通運輸業取得了長足發展,但總體上,基礎設施建設的滯后仍在制約我國國民經濟的發展。2008年年初的雨雪冰凍災害以及汶川特大地震,更暴露出我國公路存在迂回能力差、保障能力不強等問題。因此,增加公路等基礎設施投資,不是為了投資而投資,而是為了緩解和消除發展的瓶頸制約。
建議
地方債發放方式采取中央代發不代還的方式發行,且發債僅限于省級政府和計劃單列市。
發債主體的確定。美國、日本等發達資本主義國家,其州政府、郡政府(日本為都道府、縣政府和市盯村政府)都可以發行債券。我國目前地方政府融資不暢,由其直接定向發債弊病較多,債券信用會受到影響。一旦賦予地方政府發債權,不排除各地在地方利益驅動下,一哄而上、競相舉債,最終導致地方債務危機。采取中央政府代地方政府發債,不僅提高了透明度,而且會盡可能地規避信用評估等問題,更便于現實操作。因此建議地方債發放方式采取中央代發不代還的方式發行,發債僅限于省級政府和計劃單列市。
發債用途定位。現階段首先應把發債用途定位在基礎設施項目范圍內,待時機成熟后可考慮用于轉移支付方面。因此,在為債券分類時,應考慮兩種分類:一是收益債券或基礎設施債券(積極的,可以創造即期效益的),主要針對基礎設施項目發行,還債的資金來源為項目回收資金和政府部分稅收;二是特種債券(轉移支付債券或穩定債券,沒有即期效益,但可為社會穩定創造有利條件),主要用途為保持社會穩定(包括社保金缺口的彌補、突發性事件所需資金、政府長期拖欠或負債等),還債資金來源為發債政府財政收支盈余。
發債行為的監管。通過對美日地方政府發行債券的分析可看出,兩國都通過立法來約束地方政府,監管地方政府的發債行為。美國更加強調地方議會與選民的監督作用,日本更側重于中央政府對地方政府的監管與約束。考慮到我國現行政治體制和經濟體制,應以日本經驗作為借鑒,在建立法律約束的基礎上由中央政府監督、管理地方政府的發債行為,即地方政府發債權的批準和發債規模由中央政府審批,地方政府負責發債過程中的具體管理事項。同時應對現行《預算法》有關債券發行的條款加以修訂,適時出臺《財政法》和《地方財政法》,建立和完善針對地方政府債券的法律和金融監管體系。