中國農工民主黨中央委員會
“海關特殊監管區域”是一些國家劃定有別于本國關境內一般地區并實行特殊政策，由海關采取特別監管措施的區域。改革開放以來，我國積極借鑒國際上成功經驗，按照世界自由貿易區的模式，設立了保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區、跨境工業園和綜合保稅區一系列海關特殊監管區域。海關特殊監管區域，在我國經濟發展中發揮了利用外資、推動經濟發展的開放型增長、創造就業崗位等不可替代的重要作用。
我國海關特殊監管區域在發展過程中也存在各自的問題。如，保稅區面臨附加條件的優惠政策制約了業務發展和監管模式不明確使貿易無法真正自由和便利的問題；保稅物流園區存在發揮功能不全面，港、區之間“聯而不動，動而不聯”等問題；出口加工區功能單一，產業仍以傳統加工制造為主，深加工結轉政策有待完善。總的來說，我國海關特殊監管區域，還存在國家統一立法缺位，體制不順，特殊監管區域類型過多、密度過大、內耗過多等普遍性的問題。
特殊監管區域整合，是國務院領導2005年為特殊監管區域和諧建設、科學發展提出的歷史命題：“要繼續深化保稅加工和保稅物流監管制度改革，對各類特殊監管區域和場所進行功能整合”，“配合特殊監管區域功能整合實現各類特殊監管區域優惠政策疊加和整合”。2006年，溫家寶總理視察海關總署時，把區域整合工作提高到轉變外貿增長方式的高度，強調要“推進海關特殊監管區域整合，充分發揮特殊監管區域的示范、導向和輻射作用，增強國內配套能力，延長加工貿易價值鏈。加快建立新型保稅監管體系，積極支持大型物流樞紐、區域性物流中心建設，更好地承接國際現代服務業轉移”。因此，區域整合，是特殊監管區域發展到一定歷史階段的必然要求，揭示特殊監管區域發展的內在規律，代表著區域發展的趨勢；區域整合，是我國與國際接軌和提升國家競爭力的必然要求，是將我國特殊監管區域轉型為自由貿易區的外貿戰略調整的關鍵；區域整合，反映了我國改革開放理念和發展模式的轉變，是落實科學發展觀、構建和諧社會的重要體現。為此，我們建議：
一、貫徹“區域整合、政策疊加”整合思路，整合確定基本功能
根據溫家寶總理指示，按照“區域整合、政策疊加”的思路，整合轉型的功能定位為：以“保稅加工、保稅物流(國際貿易、國際中轉、國際采購、保稅倉儲)、服務貿易和口岸通關作業”四大功能作為“中國自由貿易區”的基本功能。
整合轉型，近期目標是實現特殊監管區的“局部整合”。具體工作步驟是在“區港聯動”、“保稅港區試點” 的基礎上，將特殊監管區域根據不同情況進行歸類整合；遠期目標是“全面功能整合、政策完整疊加”。具體工作步驟是在“局部整合”的基礎上，對特殊監管區域的定性、功能、政策、監管模式和管理模式等進行全面整合與完善，形成與國際慣例接軌、具有全面保稅功能的“中國自由貿易區”。
二、整合轉型的關鍵是盡快完善相關政策和法規
1.盡快制訂《中國自由貿易區條例》。我國經過18年摸索，全國上下對國際通行的自由港、自由貿易區、出口加工區等類型的自由經濟區域已經有了充分了解和認識，對按國際慣例興辦中國式的自由貿易區已基本形成共識。建議以現行的《中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法》為基礎，吸收合并現行各種特殊監管區域的監管辦法、法規，由國務院著手制定《中華人民共和國自由貿易區條例》。以《條例》形式明確中國自由貿易區的性質、地位、功能、管理體制及中央和地方政府的權責關系，并以此協調有關部、委、辦、局對中國自由貿易區的管理辦法。
2.統一特殊監管區域的管理辦法。由于海關特殊監管區域整合轉型至自由貿易區最快需要3—5年的過渡期，為確保整合能最終實現，過渡時期海關對特殊監管區域要有統一的管理辦法。因此建議合并《中華人民共和國保稅港區管理暫行辦法》、《中華人民共和國海關對保稅物流園區的管理辦法》、《中華人民共和國海關對出口加工區監管的暫行辦法》和《保稅區海關監管辦法》等法規，整合成為一個統一的法規，制訂《中華人民共和國海關對特殊監管區域的管理辦法》，作為過渡時期海關對特殊監管區域的統一管理辦法，而且新《辦法》必須要具有前瞻性和可操作性。
建立規范統一的中國自由貿易區海關監管體系。海關總署應在過渡期特殊監管區域監管模式基礎上，借鑒國際上的成功經驗，制訂的《中華人民共和國海關對自由貿易區的管理辦法》，并按照整合后的《中華人民共和國海關對自由貿易區的管理辦法》規定，盡快調整統一現有各類特殊監管區域的監管模式，建立具有中國特色的新型海關監管體系，形成規范統一的中國自由貿易區海關監管模式、作業流程和操作規范。
3.修改完善相關稅收法規。當前國稅部門對保稅區、出口加工、保稅物流園區和保稅港，實行的稅收政策各不相同。差異最明顯的主要在兩個方面：國內貨物入區退稅和區內貿易不征增值稅、消費稅。其中，受影響最大的是保稅區。建議在擬定的《中華人民共和國自由貿易區條例》中，對自由貿易給予定性和定位，以《出口加工區稅收管理暫行辦法》、《國家稅務總局關于保稅區與港區聯動發展有關稅收問題的通知(國稅發 ［2004］117號)》、《關于洋山保稅港等海關特殊監管區域有關稅收問題的通知(國稅函［2006］1226號)》為基礎，整合后制訂《中華人民共和國自由貿易區稅收管理暫行辦法》。整合后的各類特殊監管區域執行統一的稅收政策。
4.修改外匯等相關法規，加速金融創新。目前，出口加工區、保稅物流園區、保稅港區與保稅區雖然實行同一個政策——《保稅區外匯管理辦法》，但在執行中前三類區域具有比保稅區更多外匯政策優惠。建議在現行《保稅區外匯管理辦法》的基礎上，結合在上海外高橋[11.44 2.42%]保稅物流園區、洋山保稅港區外匯政策試點的成功經驗，調整完善相關外匯政策，制定《中華人民共和國自由貿易區外匯管理辦法》，整合后的各類特殊監管區域實行統一的外匯政策。要根據特殊監管區域轉型為自由貿易區的新形勢，積極改善和提高區內企業的金融自由度，建立適應特殊區域轉口貿易、全球性采購或區域性利潤中心運作需要的外匯管理機制，逐步放開區內貿易企業經常項目下的人民幣自由兌換；在中國人民銀行指導下在特殊監管區域內創辦部分離岸金融業務。此外，駐區的相關口岸單位(如檢驗檢疫)和區內登記管理機構(如工商局)能夠從大局出發，調整執行統一政策，切實精簡機構、完善職能、簡化手續、高效管理。
5.重視人才的培養，強化功能政策研究。我國特殊監管區域的從業人員整體素質不高，高端人才特別是具有戰略規劃、營銷策劃能力的人才稀缺。因此，為推動我國特殊監管區域功能整合及轉型，政府要加大投入，盡快制訂實施自由貿易區人才培訓、儲備計劃，整體提高從業人員的專業水平、管理水平、服務水平和綜合能力。另外，為適應管理手段、管理方式、功能政策的變化，規范管理、強化服務，我國特殊監管區域的中央和地方主管部門應組建專業政策研究機構，對世界自由貿易區發展變化趨勢、我國特殊監管區域的功能政策、主管部門間的政策配套和銜接等方面，進行全面、系統、長期的調查研究，為決策部門就我國特殊監管區域整合轉型及今后我國自由貿易區又好又快發展出謀獻策，以利決策部門適時補充修改相關法規、調整監管模式、完善管理體制。
6.完善管理體制。我國特殊監管區域整合轉型，必須借鑒阿聯酋等國的先進經驗，建立統一管理體制。管理體制關鍵在于，中央必須要有一個權威的宏觀管理協調機構，對全國自由貿易區的發展進行統一規劃，統籌安排，制定統一管理體制，實行統一管理，并由中央政府授權行使宏觀決策和協調工作。
第一，成立“中國自由貿易區管理協調委員會”(以下簡稱“委員會”)。主任由國務院分管外經貿工作的副總理兼任，“八部委”作為委員會的成員單位，海關總署為牽頭單位，委員會日常事務由海關總署負責。委員會職責包括：①組織研究自由貿易區的總體發展戰略和發展規劃。②根據《中華人民共和國自由貿易區條例》以及委員會的會議決議，制定自由貿易區的有關管理辦法、實施細則等全國性的政策法規。③受理自由貿易區設立申請和預審。④對自由貿易區的建設和發展，進行宏觀指導、監督、管理。⑤負責召集召開全國自由貿易區各種類型的會議。⑥負責組織對自由貿易區發展的調研、評估。⑦負責全國自由貿易區相關資料數據的統計、信息工作。
第二、地方管理機構。設區的地方政府，應根據海關特殊監管區域整合轉型的進程，逐步調整合并轄區內的特殊監管區域的地方管理機構，最終實現轄區內特殊監管區域管理機構統一。為更好理順“管委會”與有關部門的關系。地方政府應加大對“管委會”必要的授權力度。授權包括代表地方政府履行以下職責：①負責自由貿易區條例及相關法規在自由貿易區的實施。②制定自由貿易區的發展規劃和產業政策，經當地政府批準后組織實施。③負責自由貿易區內的土地、規劃、計劃、建設、財政、國資、地方稅務、工商行政、組織人事、環境保護、經濟發展、城市管理、安全生產等方面工作。④協調區內海關、國稅、檢驗檢疫、公安、消防及相關口岸單位。⑤設區人民政府授予的其他職權。