摘要] 粵港澳傳統“前店后廠”的合作模式越來越不適應新形勢下粵港澳區域經濟一體化發展的要求。盡管CEPA使香港與內地關系越來越緊密，但仍不能滿足粵港澳特定區位所要求的區域經濟整合。而“粵港澳特別合作區”正是發展三地特殊合作關系的途徑，是珠三角城市群一體化的必然結果，也是泛珠三角以及中國-東盟自由貿易區的最終形成的必由階段。基于此，本文分析了“粵港澳特別合作區”形成的現實基礎、必要性、存在的困難以及發展的目標模式和路徑等問題。　　（中經評論·北京）經濟全球化、區域經濟一體化是當今世界發展的趨勢。因此，無論是廣東、香港還是澳門都在謀求促進共同發展的不同層面的區域整合，從“深港合作”、“1小時創新圈”、“9+2”泛珠三角到“粵港金融走廊”，再到2008年全國兩會期間提出的“大特區”理念－－“粵港澳特別合作區”。“粵港澳特別合作區”是長期以來粵港經濟合作以及“大珠三角經濟一體化”等議題的延續和發展，是改革開放30周年之際，中國又一個意義不亞于當年設立深圳特區的偉大創舉。廣東省省委書記汪洋明確提出：“要確立世界眼光，打造比肩紐約、東京大都會圈的世界級大經濟區。”這與香港政府施政報告中提出的“建設紐約式的國際大都市”不謀而合。由此可見，打造“粵港澳特別合作區”不是一個地方行為，而是一個國家戰略。
　　
　　一、“粵港澳特別合作區”的現實基礎
　　
　　（一）珠三角的崛起
　　
　　改革開放以來，港澳與珠江三角洲地區之間，以優勢互補為基礎的“前店后廠”式跨境一體化生產貿易體系的形成，帶來了三地之間商品、資本、人員和信息的流動和生產要素在區域內的優化配置，也開啟了港澳和珠江三角洲地區區域經濟的整合過程。這種以比較優勢為原則，以市場導向為基礎的區域內資源配置不僅推動了珠江三角洲地區高速的經濟增長和工業化進程，而且使香港從勞動密集型制造業中心轉變成為國際金融和商貿服務中心。港澳和珠三角城市群以其密切的經濟聯系、強盛的經濟活力和持續的經濟增長，被稱之為中國的“金三角經濟區”。
　　
　　（二）CEPA的積極推動
　　
　　香港和澳門回歸祖國后，粵港澳之間的經濟聯系得到了進一步的發展。2003年6月兩地簽署的《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》（簡稱CEPA）以及隨后陸續簽署的四個補充協議就是這種合作、融合的一個重要載體。基于對香港關稅優惠和市場準入放松的CEPA自2004年1月1日實施以來，取得了積極成效。在貨物貿易領域，2007年內地累計進口享受零關稅待遇的香港貨物總值14億美元，稅款優惠額達10.6億元。在服務貿易領域，截至2007年底，香港工貿署共核發香港服務提供者證明書1900份，其中運輸服務及物流服務業最為踴躍，共核發證明書1090份，占核發總數的57.4%。在金融合作領域，自2004年2月起，香港的銀行開始全面辦理個人人民幣存款、兌換、銀行卡和匯款業務。截至2007年底，香港共有37家銀行開辦個人人民幣業務，在港人民幣存款余額共計334億元。在“個人游”方面，截至2007年底，內地赴港“個人游”旅客累計達2567萬人次。2007年，廣東全省新登記港資企業5944戶、投資總額156.27億美元、注冊資本103.22億美元、港方認繳額89.53億美元，同比分別增長28.21%、19.06%、29.90%、24.73%。截止到2007年底，廣東省實有港資企業43256戶、投資總額1968.98億美元、注冊資本1172.28億美元，分別占廣東全部外商投資企業的64.77%、56.14%和57.44%。目前，香港個體工商戶可從事零售業、餐飲業、貨物進出口和技術進出口、種植業、飼養業、養殖業、計算機服務業、軟件業、倉儲業等17類行業的經營。CEPA盡管不是專門針對粵港澳而制定，但卻擴展了香港與內地的合作內容，豐富了合作形式，使香港經濟全面融入內地，為粵港之間更高級的合作奠定了基礎。
　　
　　（三）特有的珠三角合作平臺和基建設施
　　
　　除了CEPA外，廣東與港澳地區進行了廣泛而富有成效的經濟一體化合作，共同發起并構建起了包括珠江流域諸省在內的“泛珠三角”經濟體，并先后聯合組團赴日韓、歐洲和北美洲進行跨國推介招商。同時在大型跨境基建、經貿合作等方面進行縱深合作，使珠三角核心區的一體化合作正以前所未有的力度加速推進。目前，廣深港高速鐵路香港段、接駁深港兩地機場鐵路、港珠澳大橋以及深港邊界區開發等多項重大跨境項目進展順利。隨著深圳灣大橋、港珠澳大橋、京珠高速、廣珠鐵路、珠三角軌道交通和連接粵西高速公路網絡的興建和陸續竣工，珠江西岸將成為未來20年廣東新一輪經濟發展增長極。而這些都為粵港澳三地的融合和新型合作方式－－“粵港澳特別合作區”的啟動奠定了堅實基礎。
　　
　　二、“粵港澳特別合作區”構建的必要性
　　
　　（一）香港與澳門產業轉移和升級的需要
　　
　　香港回歸后，粵港經濟合作得到了進一步的提升。但從合作的形式和內容看，很大程度上依然停留在傳統制造業低層次、低技術含量、低附加值、企業規模小的“前店后廠”的加工貿易模式。隨珠三角城市化和工業化的加快，珠三角城市群日益面臨勞動力和土地的要素制約，從而使得生產成本不斷攀升。這樣香港制造業產品的國際競爭力開始下降，粵港合作的基礎開始削弱。另外，粵港合作中廣東企業尤其是制造業不斷增強，甚至超過了香港企業，香港原有地位正面臨珠三角崛起的城市新秀深圳的挑戰。并且隨著競爭力的增強，珠三角越來越多的企業不再甘于處在僅提供加工、制造和裝配等低附加值服務的產業鏈低端的位置。這樣，長期以來所形成的粵港間“前店后廠”模式面臨著極大的挑戰。加之，香港企業規模細小、投資文化偏向短期內追求回報、科技基礎薄弱、市場狹小、產品附加值不高、競爭力不強等特點，使得香港難以依靠傳統工業尤其是制造業參與國內外競爭。目前香港經濟正處于結構調整時期，亟須確立以高附加值產業為主導產業的發展方向，發展高新技術產業，加快產業結構調整。而解決香港產業轉移后所面臨的“產業空心化”和產業升級等問題，不是孤立的香港自身問題，它需要立足于珠三角甚至更廣的區域合作背景來考察，要靠不同層次的區域經濟整合和融合來化解。而通過建立粵港澳自由貿易區或類似于自由貿易區的新合作機制，實現人、物、資自由流通和雙方在科技等方面的合作，是加速香港的產業調整及促進經濟持續發展的重要途徑。
　　澳門則更是微型經濟體，能夠擴充新興產業的空間、資源都十分缺乏。所以，盡管澳門2007年底人均GDP已達211907港元，排名亞洲第三名，但在本地卻無資本的用武之地，只能尋求境外市場。而澳門資金的大量外出將使其本地產業進一步萎縮，使得澳門本土經濟完全依賴于博彩業。因此，發展“粵港澳特別合作區”使澳門與珠三角經濟完全融為一體，從而實現澳門與內地資源的互補和共享。
　　
　　（二）香港角色和地位變更的必然要求
　　
　　我國自入世以來，就在逐步消除外商進入我國市場的層層障礙，實行“國民待遇”。廣東作為中國的一個經濟重鎮，憑借其良好的投資環境和人才優勢，必將成為外企搶灘中國的首選目標。香港作為內地樞紐的角色毫無疑問將會經歷根本性的變化，隨著我國貿易體制的改革及開放，外資公司將獲得全面的貿易及分銷權，他們將越來越多地考慮直接進入或直接從中國采購，使香港的轉口貿易面臨挑戰。
　　另外，香港的國際定位與內地滯后的金融開放程度以及非市場因素存在矛盾，使得香港不得不依附內地的經濟政策而動。盡管香港是我國唯一真正意義上的國際金融中心，但上海、深圳等在發展定位上都要求按照國際金融中心來爭奪中央所賦予的政治權利。由于政治的裙帶關系，我國主要的金融和保險機構的總部都設在北京，而國內融資中心在上海和深圳，從而導致香港對內地金融的影響與其國際金融中心的地位不相匹配。由于人民幣不能自由兌換使得港幣舍近求遠與美元掛鉤，這樣會使香港的利率水平受制于美聯儲。而隨著內地金融市場的逐步開放以及內地香港金融合作的推進，如自由行、QDII以及未來可能開通的港股直通車，都使得香港與內地的經濟趨向一致。這樣，就導致香港處于內地和美國兩“大國經濟”夾縫中。一旦中美兩國的經濟周期不一致或經濟存在嚴重沖突時，由于港幣的原因香港金融政策要隨美國而動，而利益卻與內地一致，并且粵港合作或內地香港的經濟合作越深入，這種矛盾就會越加劇。但是如果港幣轉為盯住人民幣則又與港幣作為世界貨幣的內在屬性相沖突。即便是人民幣能自由兌換，匯率完全放開，港幣盯住人民幣也會使港幣失去了存在的必要性，從而被人民幣替代，香港對內地的獨特作用就失去了，而中國政府擴大內需減少出口依賴的轉移更是邊緣化了香港的地位。香港要擺脫這種處境，一方面要仰仗內地市場的更大程度更快地開放，并與國際接軌；另一方面則要求香港積極提升與廣東的合作關系，與珠三角城市群形成一個合力重塑其在大中華經濟圈中的重要地位。
　　
　　（三）廣東新發展的要求
　　
　　廣東在經歷了30年的高速發展后也面臨著粵港澳合作關系的新形勢。目前，廣東經濟實力明顯增強，珠三角城市群尤其是廣州、深圳在重化工業、高科技以及發展科技產業所具備的科研開發能力、技術人才和生產能力等方面已趕上甚至超過香港。這樣，傳統的“前店后廠”的產業轉移或合作關系正在演變為許多領域的競爭關系，勢必使得珠三角城市群與港澳形成不良競爭，帶來產業布局和投入的重復，從而損壞雙方利益。為此，只有實現粵港澳新的合作關系，實現三地完全融合，形成一個資源共享、利益一致的共同體才能真正形成雙贏局面。另外，廣東作為一個整體在全國的地位也面臨與香港類似的“尷尬”。由于加工貿易產業的萎縮，廣東的珠三角地區也因為產業轉移、資本升級而進入了轉型期。2008年3月5日，在兩會的廣東代表團全體會議上，廣東省省委書記汪洋直言：“廣東吸引力的下降，有優惠政策的問題，但更重要的危機，是良好創業環境和創業意識的喪失。”從香港的經驗看，珠三角的電子業在完成產業升級換代及整合后，將可大大提升技術與管理水平，成為一批真正擁有核心生產技術及國際競爭力的珠三角本土工業。因此，應以粵為主、以港為輔，對這批產業進行扶植。
　　
　　三、“粵港澳特別合作區”構建過程中可能存在的問題
　　
　　（一）“軟問題”
　　
　　“粵港澳特別合作區”存在的最大問題是三地的體制和社會制度問題，這是一個無形的屏障。包括政治、經濟、文化、法律等等，并涉及到社會的各個層面。如何在兩個不同體制下達到深度融合而不是淺層次的單一合作關系，將是一個長期命題。隨著中國對外開放和與國際接軌步伐的加快，只要能保證粵港澳三地開放市場的真正實現，此類問題將在一體化過程中得到解決。
　　
　　（二）時間和空間問題
　　
　　“粵港澳特別合作區”還存在一個如何解決其發展的空間序列和時間排序的問題。由于到目前為止，深港自由貿易區和澳珠自由貿易區等“粵港澳特別合作區”的初級形式均還未啟動，故距離“大珠三角”的一體化還需時日。但另一方面，在中國加入WTO后，按照規定，中國內地作為一個獨立關稅區其對外開放和自由程度必然迅速增強，到現在才開始啟動“粵港澳特別合作區”，顯然已失去了在全面開放前一步一步不斷擴大自由貿易區的過渡和緩沖的有利時機。所以，“粵港澳特別合作區”可能跳躍幾個層次的區域整合走跨越式發展的路徑。
　　（三）定位問題
　　
　　由于“粵港澳特別合作區”類似于自由貿易區。而自由貿易區（Free Trade Area）作為區域經濟一體化的重要形式，是指在自由貿易區中，各締約方彼此之間達成協議，取消各成員之間的貿易壁壘，但是各成員仍具有對非成員國貿易政策的自主權，即可以制定不同的關稅稅率以及其他貿易限制措施。但是，無論是“粵港澳特別合作區”前期的深港自由貿易區的深圳還是發展后要建立的“泛珠三角自由貿易區”的泛珠各省以及廣東本身都不是獨立的關稅區，這樣就必然會使得“粵港澳特別合作區”在某種程度上變形，偏離自由貿易區的初始設計。
　　
　　（四）“流通性”問題
　　
　　自由貿易區要求人、物、資在區內自由流通，但歷來是港人進內地容易、內地人入港難，內地居民在香港的居留權問題已經成了困擾香港社會民生的一大難題。此外，近年來香港的失業率已有上升，建成自由貿易區后，廣東方面的人才、員工進入香港的數量必會有一定幅度的增加。這樣可能帶給香港沉重的包袱，甚至造成香港經濟的衰退。但是，一旦限制人員的流動，則又偏離了自由貿易區的設區原則。
　　
　　四、“粵港澳特別合作區”的目標與實現路徑
　　
　　新時期廣東以全球眼光謀劃新發展戰略的重要舉措之一，是繼續深化和推動粵港澳合作。而積廣東改革開放以及粵港澳合作30年的經驗，如何尋求粵港澳發展模式新的切入點，則成為重中之重。因為粵港澳三方通過數十年來的聯系合作，經濟一體化格局日益凸顯，在全面實施“一國兩制”的條件下，粵港澳應該借鑒世界上發展自由貿易區的成功經驗，建立粵港澳自由貿易區，以更好地使粵港澳經濟一體化并與世界全面接軌，逐步實現經濟貿易更高層次的發展，提高區域國際化程度。“粵港澳特別合作區”的主要功能將與自由貿易區相似，但最大的不同是自由貿易區一般都是獨立關稅主體間的協作，但廣東并非獨立關稅主體。特別合作區的提出，意味著在改革開放中先行一步的廣東，又將聯手香港、澳門，率先邁開擴大開放的步伐。在特別合作區的框架下，粵港澳三地將在“一國兩制”的前提下，最大限度消除制度及行政區劃的藩籬，力促三地人流、物流、資金流的自由往來。
　　粵港澳新合作關系的構建是廣東省第二波思想解放、推進改革開放的突破口，必然要有新思維、新策略。在廣東東西兩翼的發展上，興建連接香港的東翼高速公路、港珠澳大橋和西翼高速公路，設新口岸。一旦港珠澳大橋開通，必將大大加快江門、陽江、湛江一帶的工業發展，使西翼成為第二個珠江三角洲工業城區，并成為與東盟建立貿易自由區的對接點和橋梁。東翼則通過上海至深圳鐵路線，吸引鐵路黃金線的人流、物流和資金流，以重型工業帶動中小企業發展，形成起點比較高的工業基地。而在合作路徑上，則應先推動深港同城化，放開一線，管好二線，放開兩城的人流、物流。在業務合作的優先序列上，先展開兩地航空港和會展業合作。將深圳機場和香港機場用快速鐵路連接起來，實行一地兩檢。會展方面，兩地合作可經營成為全國中小企業走向世界的展銷場地，西部通道沿線可組織成外國中小企業向中國推銷業務和尋找合作伙伴的展覽中心，兩地官員應經常聯合到外推廣。深圳方面要加快深港河套自由區的建設，使其成為科研和品牌研發的中心、知識產權交易中心、紅酒交易中心、期貨交易中心、人民幣離岸中心。
　　總之，“粵港澳特別合作區”的全面推進從策略上講可以“試點先行”，在試點區內探索如何實現人、錢、物的自由流動，尤其是資金，包括股票、證券和期貨的自由交易、自由買賣，貨幣自由流動、自由兌換等。由于深圳和珠海這兩個經濟特區有與廣東省內其他地區隔離線的地理空間的有利條件，同時也分別與香港和澳門具備了一定的一體化基礎，所以，在構建“粵港澳特別合作區”時應首先考慮將深港、珠澳邊境線完全放開，使港、澳、深、珠形成“四位一體”的自由貿易區。先在“港澳深珠大特區”內實現人員、資金、商品、貨物等要素的完全自由流通。當然，由于港澳和深珠的社會制度不同，且深圳和珠海也沒有港澳所具有的獨立關稅地位，為此首先要經由中央賦予深圳、珠海以特別關稅區的地位。有了“港澳深珠自由貿易區”的成功實踐，這樣就為以后大珠三角、泛珠三角地區經濟的一體化或更高層面的自由貿易區的建成創造了條件。同時，也加快了粵港澳三地與中國-東盟自由貿易區全面接軌的進程。