一半是服務一半是執法如何對接 行政相對人復雜如何保障程序正當 社會問題如何利用“軟法”治理  

    對大多數人來說，“海事執法”或許還是個陌生的概念，但事實上，飛速發展的海運現狀已對中國海事的執法管理水平提出了嚴峻的挑戰。據交通運輸部透露，目前經營跨省運輸的國內水路運輸企業已發展到4000多家，從事國際運輸的船公司260多家。但由于欠缺一套完整的海事行政執法程序，一線執法人員走上外籍輪船進行船舶安全檢查時“心里沒有底”，如果現場執法時行政相對人苛求程序依據，執法人員就會“很難堪”。形勢的嚴峻要求中國海事必須有一套成熟的思想理論體系、完備的執法體系支撐自己。

　　□制定海事行政程序法分門別類規范所有執法程序

　　□樹立“軟法”治理理念多用行政指導等人性化手段

　法制網記者 陳煜儒

　　繁忙的京杭大運河鎮江段，在一個叫“諫壁”的地方與長江交匯，幾個400米長的船隊和頻繁穿梭的無數貨船，告訴記者這里的水路運輸市場是如此的繁榮。
　　繁榮也意味著管理壓力的沉重。4月25日，在這里進行海事現場執法的江蘇省鎮江市城區地方海事處的一線執法人員，聚集在一起交流在執法中遇到的難題；與此同時，在幾十公里外的江蘇省揚州市，中國海事局的相關負責人也正與來自全國海事系統7個單位的執法人員，進行著“全國海事行政執法一面旗”的集體辦公大討論。
　　記者了解到，“行政執法一面旗”看似一個普通的“口號”，實際上卻是一項非常務實的工作，中國海事局把執法實踐中的實際情況歸納為十九項內容，通過細化、完善這些內容加強海事的執法和服務能力。
　　中國海事局法規處副處長劉少清告訴記者，“行政執法一面旗”其實是在探索一條具有中國海事特色的，從立法、執法到行政內部管理、從國內到國際，都能讓中國海事執法人員感到底氣十足的法治系統化工程之路。

　　執法如何與服務無縫隙對接

　　“京滬高速鐵路在京杭大運河上要架一座橋梁，江蘇省地方海事局給我們下發了命令，橋要建、火車要過、船要行，但是，安全問題一點都不能出。在建橋8個月的日日夜夜里，我們是24小時巡視水上建筑現場�！辨偨�市地方海事局局長史建中在接受記者采訪時說。
　　鎮江市城區地方海事處處長王根榮說，“航行安全、水域清潔、航道暢通”是我們服務的宗旨，也是執法的宗旨，這些話說起來容易，做起來可難。在海事執法中，權力有多大，責任就有多大，海事執法的許多方面都需要技術標準做依據，否則難以追究責任源。
　　記者在現場看到，海事執法人員一部分是在靜態執法，如簽發船舶入港的證件；另一部分是乘海事巡邏艇進行現場執法，俗稱動態執法，如上船檢查航行船舶是否處于安全適航狀態、是否非法排污。
　　中國海事執法的范圍從內河延伸到沿海，從海上執法的角度講，執法與服務就更難區分。王根榮說，海事具有專業性強，國際化程度高的特點，海事管理體系國際通行。如，中國海事目前使用的VTS(船舶交通管理系統)，就凸現了海事執法的服務管理功能。
　　在鎮江市城區地方海事處搜救中心，記者看到屏幕上顯示的所有轄區水上船舶的通行情況。
　　無論是在現場執法點還是在服務大廳，在墻上懸掛的執法公示欄中，執法公示與服務告知各占50%。海事執法與服務相融合的理念是毋庸置疑的，但如何將這種理念在全國的海事系統“聲情并茂”地發揚光大，是中國海事面臨的新課題。

　　多元相對人苛求程序正當

　　“海事執法的相對人有船、船公司(國有、集體、個人)、船員；這三個成分又分成國內和國外，執法依據有規范性文件、部門規章、國務院法規、國家法律、國際公約和雙邊協定，每個層面的法律規范都需要一套執法程序保障�！眲⑸偾逑蛴浾呓榻B說。
　　據記者了解，目前海事的每一項執法內容都有相應的程序，所欠缺的是一套完整的海事行政執法程序。
　　海南海事局法規處處長曾靜峰說：“現在的現場執法沒有程序規定，所以，當我們走上外籍輪船進行船舶安全檢查時，心里沒有底，盡管我們知道程序該怎么走，但目前沒有法律依據�！�
　　上海市海事局法規處處長李林杰說，如果現場執法時行政相對人苛求程序依據，我們就很難堪。
　　海事部門反映的這個問題，其實在全國的行政執法機關普遍存在，這就是為什么國家正在制定行政程序法的主要原因。行政法專家肖鳳城告訴記者，我國有關行政程序的法律規定很分散，許多程序性立法層級低，而且粗細參差不齊，銜接不好，很容易讓人鉆空子，要堵住這種空子，就得要有一個總體性的規定。如果不制定統一的行政程序法典，就只能在一部一部法律中重復規定同樣的內容，很容易出現立法上的疏漏。
　　劉少清認為，海事部門就是要制定這樣一部海事行政程序法，把所有的海事執法程序分門別類地加以規范，既便于海事執法人員執法，也便于追究執法人員程序違法的責任。

　　社會問題呼喚“軟法”治理

　　在山東、浙江、安徽水域，有這樣一種船舶，既是水上運輸工具又是開船人的家。據浙江海事局執法人員介紹，這種船一般是夫妻二人經營運輸，有些船由老婆當船長，因此又被人稱為“夫妻老婆船”。這種船舶在運輸中安全往往不達標，但海事執法人員卻拿它沒辦法。
　　“扣船吧，海事部門沒有專門供非法船舶停泊的泊位，而且即使找到了泊位，還要支付泊位使用費和看管船舶的費用；不扣吧，它的適航運輸狀況威脅著水上交通安全�！眲⑸偾逭f。
　　“現在的行政執法理念強調多元性、靈活性、發展性。行政執法不能總是處罰和強制，要軟硬兼施，虛實并舉�！敝袊�政法大學行政法教授高家偉表示，水上人家的形成有歷史和社會的原因，不能用生硬的法律去面對一種生活方式。
　　高家偉說，現在行政法學界推崇“軟法”治理理念，就是在面對多元的行政相對人時，除了處罰和強制之外，還要講究協商、合作等人性化執法�！败浄ā钡囊罁�有協會規定、組織規定等，管理的辦法可用行政指導、行政合同等手段。
　　專家一致認為，海事執法中類似“夫妻老婆船”的問題還有一些，而“軟法”治理，可能是解決問題的趨勢。

　　海事執法不能擺“花架子”

　　來自交通運輸部的數字顯示：我國已與美國、歐盟等68個國家或地區簽訂了海運協定，連續十屆當選為國際海事組織A類理事國。目前經營跨省運輸的國內水路運輸企業發展到4000多家，從事國際運輸的船公司260多家；世界主要發達國家和世界前20位國際集裝箱班輪公司均在我國設立了獨資、合資公司或辦事機構。
　　“這樣的海運現狀挑戰著中國海事的執法管理水平。所以‘海事行政執法一面旗’決不能是一個花架子，要務實，真正解決問題�！眲⑸偾逭f。
　　記者了解到，中國海事局用一年的時間設立了19個研究課題，并把這些課題分配給19個部屬和地方海事局的一線執法人員進行研究。在這19個課題中，記者發現9個課題涉及立法與執法問題，其余10個涉及海事內部的依法管理問題，如錯案追究制度、完善海事信息化平臺等。