在中國多煤缺油少氣的能源存量結構下，煤炭、尤其是電煤一直在中國能源消費結構中占據重要的地位。但從2003年以來，中國很多地區持續性的出現電荒和煤荒，煤電供求長期處于緊張狀態，特別是在難以預測的突發性、災害性事件發生后，這一矛盾更為突出。煤電供求矛盾、尤其是電煤供應緊張的狀況直接影響著國民經濟的健康發展和人民生活水平的不斷提高，是一個亟待解決的重大問題。黨中央、國務院一直高度重視煤電油運供求關系中出現的矛盾，采取了一系列措施有效的緩和了矛盾，特別在今年，成功的化解了被年初南方雪災和5月份汶川大地震這樣突發性大型自然災害所惡化的煤電危機。
但是，從當前的形勢來看，電煤供應依然偏緊，今年7月份國家電網公司營業區域內的日均缺煤停機容量已達1388萬千瓦，最大電力缺口1716萬千瓦，高于去年同期的331萬千瓦，由于電煤原因造成的電力缺口占96%，形勢依然不容樂觀。本文在分析其原因的基礎上從短期應急措施和長效機制構建兩個方面出發謀求解決之道。
一、煤電供求矛盾的原因分析
煤電供求矛盾由來已久，受到很多學者關注，引發了大量的研究，關于原因的討論也非常豐富，筆者根據自己的思考結合前人的研究，將之歸結為六大因素：
首先，煤炭，包括電煤的需求以超過預期的速度高速增長，直接對電煤供應形成了巨大的壓力。進入21世紀以來，中國經歷了向重工業化邁進的重要轉折點，重化工業在工業增加值中的比重逐年上升，原來依靠輕工業、一般加工業的地區，如廣東、江蘇、浙江都出現了明顯的重化工業增長勢頭。建材、冶金、鋼鐵、電解鋁等高耗能產業的迅速擴張造成煤電油運全面緊張，今年上半年，火電、生鐵、水泥等主要耗煤行業產量增速依然高于原煤產量增速，煤炭需求旺盛。但是，我國對煤炭需求的預則遠低于實際的煤炭需求量。2007年，我國煤炭消費量已達25.8億噸，電煤消費量達到14.77億噸，而《煤炭工業“十一五”發展規劃》提出將2010 年煤炭生產總量控制在26 億噸，顯然存在和“十五計劃”類似的問題，即對煤炭需求的預測過于保守，從而影響了煤炭供應對需求的適應能力。
其次，由于各種因素，電煤供應能力在短期內受到一定的限制。近年來，我國政府加大了對小煤窯的整治力度，嚴格實行關停并轉。據不完全統計，截至2007年底，我國實際關閉小煤礦1.1萬處，淘汰安全無保障和落后的生產能力2.5億噸，而大量達到準入門檻標準的大中型煤礦仍處于建設期，難以在短期內大幅提高產量。另外，地方政府在煤礦安全生產監管中推行所謂的株連制度，影響了煤礦的正常生產安排。最后，煤炭進口量受限，今年上半年煤炭進口1880萬噸，同比減少416萬噸，下降18.1%，越南作為我國重要的煤炭出口國，也開始限制本國煤炭出口。上述因素使得當前電煤供應偏緊、調整彈性偏低。
第三，由于我國煤炭資源產量地理分布和消費地理分布存在嚴重的不對稱，運輸能力，特別是鐵路運輸能力的制約以及地方行政壁壘的存在，在一定程度上加劇了煤電供求矛盾。北煤南運的格局嚴重依賴于鐵路運輸。一方面，盡管鐵路運輸能力增長速度較快，但仍低于煤炭需求量的增速，運輸瓶頸惡化了煤電供求矛盾;另一方面，鐵路運輸效率有待提高，運輸成本占煤炭成本的比重偏高，部分地區甚至達到50%。另外，出于地方利益的考慮，地方行政壁壘的存在，也影響了區域間煤炭供應和需求的匹配，造成局部地區電煤供應緊張的局面。最后，在流通環節中出現部分中間銷售商囤積煤炭、影響煤炭正常供給進而伺機提價的現象，這也會導致在局部時段電煤供應緊張的局面。
第四，價格機制問題是我國煤電供求矛盾的本質性問題。我國煤炭價格從1992年開始實行雙軌制，并于2005年底基本上市場化。由于煤炭需求迅速增長、安全投入和煤炭開采的負外部性內部化導致煤炭開采成本不斷提高、以及國際能源價格的持續攀升等諸多因素使得近幾年來煤炭價格不斷以較大幅度上漲。但是，作為下游行業的電力價格卻沒有市場化，2003年電力體制改革，廠網分離，發電企業間的競爭壓力加大，面對煤價的攀升，所謂的“煤電聯動”方案因為通脹壓力等因素而難以實施，特別是從歷次的實踐來看，電價的上調會引起煤價以更大幅度的上漲，形成輪替上漲的惡性循環。再考慮到消費者的接受能力，電價上調空間小，造成發電企業虧損嚴重。這就使得發電企業沒有能力也沒有動力按照市場價格購買電煤，降低電煤庫存和設備利用率，如截止到6月底，雖然主要煤炭中轉港口存煤1435萬噸，比年初增加180萬噸，增長14.3%，但全國直供電網電廠煤炭庫存2174萬噸，比年初減少96萬噸，下降4.2%。另外，由于煤炭企業和電力企業對電煤價格的分歧，造成電煤合同簽署率和兌現率不高。這些問題導致即使在電煤供應和發電能力較為充足的情況下仍出現電煤供應緊張的局面。
第五，經濟發展方式由粗放型向集約型轉變的速度較慢是最根本的原因。長期以來，我國經濟增長很大程度上依賴于粗放式的增長，GDP能耗偏高。尤其是進入重化工業階段，如果在實際過程中對發展方式轉變的忽視，形成了對煤炭等能源過度的浪費性需求。這種沒有必要存在的需求通過價格、運輸等傳播機制進一步惡化電煤供求矛盾，使我國長期難以擺脫電煤供應緊張的局面。
最后，極端性的自然災害及全國性的重大事件，如今年年初的雪災等，會提高對電煤的需求，同時影響電煤的供給，并對運輸能力形成了一定程度的制約，使得煤電供求矛盾進一步凸顯。
因此，從影響我國煤電供求矛盾的因素來看，錯綜復雜，涉及到國內外經濟發展背景、行政管理和能源管理體制、市場機制、地理歷史等諸多短期因素和長期問題相互交織而成。因此，我們需要構建一個合理的政策體系，并從短期應急措施和構建長效機制出發來謀求解決之道。
二、短期應急措施
盡管中國煤電供求矛盾問題的徹底解決有賴于構建長效機制，但是，如何在短期內有效緩解當前電煤、電力供應緊張仍是當務之急。從目前的情況來看，煤炭價格市場化后，原先寄予厚望的“煤電聯動”機制因為煤炭價格超乎預期的攀升和在國內外巨大的通脹壓力下難以有所作為，而電力價格的市場化、經濟發展方式的轉變更不可能在短期內完成。當前的應急措施主要從提高電煤合同兌現率、煤礦企業增產挖潛、適當補貼發電企業以及提高鐵路運輸效率和能力四個方面著手。
首先，國家相關職能部門會同重點產煤省份、國有大型煤炭和電力企業協調解決電煤問題，加強對電煤合同落實情況的監管，提高電煤合同的兌現率，避免出現由于煤價高漲而導致電煤合同兌現率的下滑。對于不是由于不可抗拒的因素或者合同規定的其他原因而未完全履約的煤炭企業，應該在下一年的產量審核等方面加以處罰，而對于完全兌現甚至超額完成任務的企業則給與適當的獎勵。要盡可能確保合同兌現率達到100%，且要按照規定的品種、數量和價格完全兌現。
第二，煤炭產地在確保煤礦安全生產的前提下增產挖潛，盡量改變電煤供應長期處于偏緊的狀態。一方面，鼓勵國有重點煤炭集團、地方骨干煤礦挖掘潛力努力增加煤炭產量;另一方面，抓好中小煤礦復產驗收，在確保安全的基礎上加快驗收進度，使符合安全生產條件的煤礦盡快復產，如山西省即可通過這一措施可增加產量2000萬噸。另外，要改變部分地方政府在煤炭安全生產管理上簡單化的做法，杜絕諸如“株連”等一刀切的方式，維護煤炭生產的正常秩序，同時完成生產安全和煤炭供應穩定兩大目標。
第三，在當前物價指數增長率居高不下的情況下，“煤電聯動”的作用空間受限，且可能進入輪替上漲的惡性循環，電價不宜頻繁上調。而對于發電企業而言，煤價的上漲在短期內是其不可控的成本上升，完全承擔由此帶來的損失亦不合理。政府部門可以考慮對發電企業予以適當補貼，補貼幅度可以參照“煤電聯動”方案中的規定，因為該方案要求發電企業承擔30%的成本上升。補貼的方式及金額來源可以由以下兩種方式構成：一是各級政府采取直接的財政貼息、財政直接補助和稅收返還;二是電網公司對發電企業實行利潤轉移，即調高發電企業的上網電價但是不提高銷售終端的電價。通過這種補貼來保護發電企業的發電積極性。
第四，增強電煤運力和提高電煤運輸效率，尤其是鐵路部門的運輸效率，緩解電煤供應過程中的運輸瓶頸問題。鐵路部門進一步挖掘潛力，在保證電煤合同兌現的基礎上增加電煤運輸，盡可能取消為獲得運力而需要支付的不合理收費，降低電煤運輸成本。同時，加大對水運和公路電煤運輸的傾斜度，緩解鐵路運輸的壓力。最后，鼓勵裝運熱值高的高質煤炭，這也間接提高了運輸效率。
最后，如果遇到特大性的突發事件，造成煤電供求矛盾非常嚴峻，直接危及到人民群眾的日常生活工作的正常進行，可以考慮采取必要的強制性的行政干預來化解危機。但是，一定要注意這是臨時性的，一旦危機解除，相應的措施也應該停止。
三、構建長效機制
短期的應急措施難以從根本上解決中國煤電供求矛盾，治本之策仍依賴于長效機制的構建。我們應該堅持科學發展觀，切實轉變經濟發展模式，建立和完善煤電油氣運預警調控中心，構建煤炭儲備中心，推動超大型煤炭基地建設、兼顧大、中型煤炭基地的發展，推動煤電一體化，改革能源價格體制，完善運輸體系，促成煤炭產業、電力產業和運輸產業間的產業和諧，促成中央政府、煤炭產地、煤炭消費地間的區域和諧，促成資源開發、環境保護與可持續發展的人與自然的和諧。
首先，堅持科學發展觀，切實轉變經濟發展方式，樹立和增強全社會的節能意識，這是解決我國煤電供求矛盾的最根本性措施。作為發展中大國，中國的經濟發展難以直接跨越重化工業的發展階段，能源消耗相對密集的重化工業成為中國的主導產業之一。但是中國的重化工業之路應該改變過去單純追求GDP而不顧及能耗、污染的粗放型的增長方式，走中國特色的新型工業化之路，充分利用其后發優勢，通過技術引進、開發，發展高科技、高效益、低能耗、低污染的重化工業。同時，對于火力發電企業而言，也應該從技術研發入手，大力推廣高效燃燒技術，提高煤炭燃燒效率，推進燃煤聯合循環發電技術，提高發電設備的能源利用率，降低電煤損耗，盡可能避免不必要的浪費。各級政府積極支持大型煤炭消費企業和科研機構開展上述技術研究，為轉變經濟發展方式提供基本的技術支持，利用稅收優惠、財政補貼等方式鼓勵電力等煤炭消費性企業采用上述技術。最后，優化能源消費結構，政府采取各種優惠措施加大可再生能源的開發和利用力度，大力發展太陽能、風能、核能等新興能源工業，改變長期嚴重依賴于火電的能源格局。通過經濟發展方式的轉變遏制對煤炭過度、甚至是浪費性的需求擴張，從根本上緩解長期的煤炭供應壓力，實現經濟的可持續發展。
其次，建立煤電油氣運保障工作協調小組，構建協調機制，加強對中國能源供求的預警和調控，建立國家煤炭儲備中心。鑒于煤電供求矛盾涉及到煤、電、運以及相關的油、氣等行業，管理職能則分散于發改委、財政部、鐵道部、工信部等部委和地方政府，缺乏一個統一的協調機構來加以統籌規劃是難以解決這一矛盾的。出于對這一矛盾的重視，今年4月份國務院決定建立的煤電油氣運保障工作部際協調機制，由發改委牽頭，成員包括工信部、財政部等13個部門。可在這一部際協調機制的基礎上建立煤電油氣運保障工作協調小組，將成員進一步擴展到主要的煤、油、氣輸出省份和能源輸入省份，從而使得這一協調機構除了發揮協調部際間利益之外，還能統籌中央和地方以及區域之間的關系。這一協調小組的組長由分管的國務院副總理擔任，成員由各部委分管部長和各省份分管領導組成，國家能源局可以作為具體的執行單位。協調小組并不一定需要建立專門的建制，但是需要建立定期的會商制度、公告制度和應急制度等基本工作制度，并由協調小組直接對小組的各項決議執行情況進行監督。同時，協調小組可以下設中國能源管理研究中心，聘請國內外學者進行相關方面的研究，為科學決策提供必要的智力支持。
煤電油氣運保障工作協調小組除了具體的協調工作和突發性的應急工作之外，應增設兩項重要職能，分別是建立中國能源供求預警調控中心和國家煤炭儲備中心，可以交由國家發改委和國家能源局承辦，但是最終要以協調小組的名義發布和管理。通過建立能源供求預警調控中心，提高我國對包括煤炭、電力在內的能源需求長期、中期和短期的預測能力，避免因為預測精度偏低造成的能源供給決策失誤，可以及時調整我國的煤炭生產計劃，避免大起大落的波動;通過建立煤炭戰略儲備中心，在政府的指導下，以大型煤炭物流企業為主體，在沿海、沿江的大型煤炭中轉港口建立數個區域性的煤炭儲備和配送中心，根據煤炭市場的供求狀況調節煤炭產略儲備，發揮平抑煤炭價格和供求波動的作用，并保障對突發性事件的應急能力。
第三，改革我國當前的能源價格體制。在煤、電這一縱向產業鏈中，上游煤炭價格的市場化和下游電力價格的行政管制這一價格體制被認為是造成煤電供求矛盾最重要的體制性因素。但是，這一價格體制的改革涉及到我國整個能源管理制度的改革，是一個需要在長期中解決的問題。煤炭價格的市場化趨勢是不可能倒退的，煤炭價格也逐步將其對經濟、環境的負外部性內部化，煤炭產地通過征收環保基金、轉產基金等提高了煤炭開采成本，但是上述基金要確保用于其征收目的。對于電力價格而言，其發展方向也應該是市場化，一方面可以引導電力企業做出正確的投資決策，另一方面也可以使電力需求方做出正確的電力消費決策，有利于能源的節約。但是從目前的情況來看，市場化改革不可能一步到位，但是，我們目前應該使發電企業發電價格和電網公司配送成本的形成過程透明化，作為過渡性體制安排的煤電聯動制度只有在此基礎上才有可行性。管制部門和公眾應該對發電企業的發電成本構成和變動有一個清晰的了解，能夠確認哪些是由于煤價上升等電力企業不可控因素造成的成本上升，同時也要確認發電企業在發電機組資本投入下降、內部管理效率提高等企業可控因素造成的成本下降。尤其對于后者，監管部門在核定成本時應該提出“效率不斷提高”的要求。這一要求也適用于電網公司。這一措施除在完善電力定價機制的同時，也形成了對高效率企業的激勵和對低效率企業的懲罰，通過優勝劣汰促進發電企業和電網公司投入科技研發、提高生產和管理效率。在電力價格市場化改革的過程中，對于不同性質的用電，應該區別對待。工業用電價格市場化的進程可先于民用電。對于后者，在市場化的同時，政府應該建立民用電價補貼基金，當電價因為暫時性沖擊而上調時，政府可以適當補貼居民。
第四，加快13個億噸級的超大型煤炭基地建設，兼顧千萬噸級的大、中型煤炭基地的發展，從根本上保障煤炭的供應能力。近年來，有關部門重視超大型煤炭基地建設，但在一定程度上忽視了部分中型煤炭基地的發展，而這些中型基地數量豐富，對煤炭行業的影響仍然較大，其重要的補充作用不容忽視。應該考慮加以有序引導，根據煤炭資源的質量、企業生產的規模、技術等指標選擇50家千萬噸級的中型煤炭基地，賦予其億噸級煤炭基地的同等待遇，使其發展符合國民經濟發展的需要。鼓勵煤、電企業簽訂10年以上的長期戰略合同，積極推進煤電經營一體化，煤炭企業和電力企業通過相互參股、資產重組或者煤炭企業直接建立發電廠、電力企業直接開發煤礦等多種方式實現煤電一體化經營，使得煤炭企業和電力企業在煤炭和電力兩個行業利益共享、風險共擔，保障了雙方的供煤渠道和售煤渠道，有利于電煤供求的平衡，大大降低了交易成本，提高了社會福利。這一類型的發電廠可以考慮主要布局在煤炭基地周邊，建立坑口電廠，一方面便于煤、電企業雙方協同管理;另一方面可以避免煤炭的多環節、長距離運輸所帶來的成本和損耗，并緩解了交通運輸尤其是鐵路運輸的壓力。
最后，加大對鐵路、公路和港口的基礎設施投入，完善我國的交通運輸管理體制，從根本上消除煤電供求矛盾中的交通運輸瓶頸。我國電煤的鐵路運輸長期處于緊張狀態，加大輸煤鐵路的基礎設施建設，增加山西、內蒙、陜西、寧夏等煤炭調出地的運力，通過提速等方式提高運輸效率;加大重要煤炭轉運港口的建設和重要航道整治，大力發展價格相對低廉的水運來緩解鐵路運輸壓力;在煤炭產區建立運煤專用公路，發揮公路在電煤運輸上的補充作用。同時，要積極完善我國當前的交通運輸管理體制，倡導管理理念更新和管理體制創新，提高鐵路等部門的管理水平和效率，提高運輸效率，降低運輸成本。